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    2019年11月19日    星期二
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運用法治方式推進黨和國家機構改革

 

  近日,中國政法大學副校長、中國法學會行政法學研究會會長馬懷德撰文,就運用法治方式推進黨和國家機構改革提出了建議。

 

  一、由全國人大作出關于相關機構職責整合的決定

 

  本輪機構改革涉及黨政軍群各方面,存在合并機構和職責、改變機構名稱、劃轉調整職責、創制新的機構和職責等問題,加之各項改革不完全同步進行,地方機構改革有滯后效應,必然在履行職責和執行法律方面產生問題。如,按照改革方案,國家海洋局的海洋環境保護職責劃轉至生態環境部,海洋環境保護法第5條第2款“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理”就需要修改,以明確生態環境部在海洋環境保護方面的職責。但是,在啟動修改相關法律之前,新設置或者整合職責的機構是按照改革方案履行職責,還是按照尚未修改的法律履行職責,應當由立法機關作出決定,明確過渡期法律執行的主體和職責范圍。因此,全國人大應盡快出臺決定,明確《國務院機構改革方案》對法律法規規定的行政機關職責作出調整的,由職責整合后新設置的行政機關按照改革方案確定的職責,履行法律規定由整合前行政機關履行的職責。行政機關組建運行前或者相關職責整合確定前,原行政機關仍然依照法律規定繼續履行相關職責。

 

  二、修改相關法律,明確法律實施主體和理順職責關系

 

  本輪機構改革涉及法律方面最多的問題是法定職責的調整和法律實施主體的變化。機構名稱改變的,應當相應修改法律法規,用新的機構名稱取代原有名稱,或者刪除原有名稱,改由“主管部門”表述。職責轉出轉入的,相關法律職責規定部分需要修改,法律實施主體需要明確。如,公安部消防管理職責轉至應急管理部后,消防法第4條“國務院公安部門對全國的消防工作實施監督管理”應當修改為“國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監督管理”;住房城鄉建設部的城鄉規劃管理職責劃歸新組建的自然資源部,城鄉規劃法第11條“國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作。縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作”,應當相應修改為“國務院自然資源主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作。縣級以上地方人民政府自然資源主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作”;新組建的國家市場監督管理總局,整合了多個部門職責,相關部門的執法依據亦應一并整合,市場監督領域內的多部法律如產品質量法、食品安全法、反壟斷法、反不正當競爭法、標準化法等也必須及時修改。

 

  三、制定新組建機構相關的法律法規

 

  本輪機構改革新組建了多個部門,如退役軍人事務部、應急管理部、國家國際發展合作署、國家醫療保障局、國家移民管理局等。為保障新組建機構依法行使職權履行職責,做到依法行政,應當盡快啟動制定修改相關部門基本法,如制定國際發展合作、退役軍人事務、移民管理事務等方面法律,將突發事件應對法修改為應急管理法等。深化行政執法體制改革是本輪機構改革的重要任務,按照改革方案,要統籌配置行政處罰職能和執法資源,相對集中行政處罰權。根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,大幅減少執法隊伍種類,合理配置執法力量,整合組建市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業等綜合執法隊伍。繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法,建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制。由于執法體制與行政管理體制并不完全統一,應在清理修訂相關法律法規的同時,制定一部統一適用所有行政執法活動的行政綜合執法法,明確相關的執法權限、責任和程序。

 

  四、制定組織編制方面的法律法規和黨內法規

 

  機構改革不僅意味著機構和人員的變動,而且標志著行政權限的變化和調整,意味著行使權力的主體和相關法律依據的改變,需根據改革的重點領域制定相關的法律。我國自1988年機構改革以來,一直采用“定職能、定機構、定編制”的方式保障機構改革成果。在當時,這種方式能夠促進改革進程、固定改革成果,但從長遠看,“三定方案”缺乏法律效力,不能有效保障行政管理體制改革的成果。為此,條件成熟時,應在“三定方案”基礎上盡快制定各個部門的行政組織通則,將改革后機構的職責權限、組織編制和人員編制等重要內容上升為法律,包括修改國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,制定行政組織法、行政機構設置和編制法等。此外,還應當制定中國共產黨機構編制工作條例等黨內法規,為黨內機構設置和編制管理提供依據。

 

  五、建立相關監督制約和救濟制度

 

  行政機構改革過程的職責調整,可能導致行政復議機關和行政訴訟中應訴機關發生變化。應當按照職責隨機構轉移的原則,將行政復議和應訴職責視為行政職責的一部分,確立監督救濟渠道。如,人社部的社會保險費征收職責劃入國家稅務總局后,由此形成的復議應訴職責也一并轉移到國家稅務總局。在地方機構改革沒有啟動或者到位之前,對省級人社機構征收社會保險費行為不服提起行政復議的,由國家稅務總局受理復議申請;對司法部的具體行政行為不服申請國務院裁決的,不宜由司法部作為國務院辦事機構受理案件,而應當考慮由國務院指定其他法律機構代為辦理。此外,新組建機構的一個重要特點,是黨政合并設立或者合署辦公。部分行政機構劃歸黨的機構管理和領導,保留了行政機構牌子,其行使的權力仍為行政職權,故仍應按照行政機關身份接受社會和司法監督。如宗教事務管理局并入統戰部后,其行使行政職權的行為仍然要接受法律監督,引發行政復議訴訟的,依然要以行政機關的名義應訴。

 

(來源:中國法學會要報2018年第17期

 


              
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