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    2019年11月19日    星期二
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深化水源地生態保護補償制度 確保中線調水長治久安

 

  南水北調中線水源區生態補償,在補償方式、補償主體與被補償主體、補償數額、補償的依據、補償的體制機制等方面還存在一些問題,與水源區的生態保護實踐存在一定的落差。本期《要報》指出,應明確重點生態功能區財政轉移支付的范圍和對象;強化受水區生態保護補償責任;創新市場機制在生態補償中的作用;把護林員、保潔員納入生態補償體系;增加生態移民作為實現生態補償的重要手段;通過地方立法推動生態補償制度發展等建議。

 

  西北政法大學李永寧教授主持完成的陜西省法學會重點項目課題的階段性成果《南水北調中線水源區生態補償政策與立法完善研究》,對南水北調中線陜西水源區生態補償存在的問題,以及如何在政策和立法上完善水源區生態補償,保護秦嶺生態環境并確保“一江清水供京津”提出了一些對策建議。

 

  一、南水北調中線陜西水源區生態補償存在的問題

 

  (一)補償方式靈活性差,主要采取的是縱向財政轉移支付方式。新《環保法》以及近幾年公布的各項推動生態補償的國家政策都強調補償方式的市場化和多元化,但水源區生態補償實踐仍然主要依靠重點生態功能區財政轉移支付。補償方式的靈活性差,并在客觀上對國家財政造成了一定壓力。以2018年安康市為例:2018年安康市共獲得中省財政投入18.81億元,其中重點生態功能區財政轉移支付8.2億元,中央專項7.46億元,陜西省專項2.75億元,天津市對口支援0.4億元。可見,安康市2018年生態補償資金的主要來源有三個:中央財政、省財政和天津市的對口支援,分別為15.66:2.75:0.4,分別的占比為0.83:0.15:0.02。中央財政轉移支付占到了總投入的83%,有一定橫向轉移支付性質的天津市的對口支援僅占2%,市場方式獲得的補償資金為零。可見,補償方式在實踐中仍然呈現出明顯的財政投資“一元化”傾向。

 

  (二)補償主體和被補償主體限定不明,關系不清。與補償方式的“一元化”相對應,補償主體也偏向“單一化”,即主要依靠中央政府對“保護地”進行生態補償,“受益地區”政府發揮的作用極其有限。比如天津市政府2018年對安康市的“對口支援”僅有區區的0.4億元,占本來就很有限的補償資金的2%,與天津市的“受益”沒有絲毫比例關系。從被補償主體來看,由于補償數額的確定明顯帶有“環境保護工程”的投資情況的痕跡,因而“補”的主要是環保項目,“保護地”政府以及保護地單位和個人各自的貢獻,包括保護地政府關停、禁限制企業發展等機會損失,都沒有被明確納入現行生態補償的范圍。而且,水源區環境保護產生的其他生態利益,如水土保持、森林造氧與碳匯等生態利益也沒有通過有效的補償機制反饋給生態利益的制造者。補償主體和被補償主體不僅單一,也未真實反映生態保護補償關系。

 

  (三)補償數額明顯小于水源區生態保護的實際需要量。由于補償資金的來源主要依賴中央政府,其他受益者的補償責任并未落實,致使補償數額與應補償額之間仍然存在較大缺口。據對安康市的調查,2016——2018年期間,僅安康市的垃圾污水設施年運行費,缺口就達8000多萬元。按照陜西理工大學胡儀元教授課題組測算,漢中市因保護環境每年損失機會成本280億元,其他直接成本14億元,兩項合計總損失294億元,但漢中市每年實際得到的生態補償數額只有不到9億元,僅為應補償數額的不足1/32,兩者之間缺口巨大。

 

  (四)補償依據模糊、多樣,缺乏確定性。補償方式“一元化”、補償數額嚴重不足等問題的根本原因應當是對補償的依據缺乏準確的判斷,補償的政策性及隨意性就比較大,補償數量與應補償數額之間的對應性就比較差。根據對商洛市的調查,2018年商洛市得到重點生態功能區財政轉移支付57364萬元,天津市對口支援8900萬元,兩項合計66264萬元。但商洛市2018年僅用于生態環境保護和環境監測能力建設方面的資金就達到92937萬元。此外,十二五以來,商洛市因為企業關閉、限制生產等原因年工業產值損失就達50億元左右,財政收入減收4億多元,群眾減收3億元左右。這三項屬于商洛市水源區保護的機會成本,合計57億元。但2018年生態補償資金僅為66264萬元,兩項比較,在不考慮92937萬元直接投入的情況下,僅機會成本就有51億多元得不到彌補,反映補償數額的確定與理論研究甚至政策已經接受的有關生態補償的內涵及外延完全無關,并非真正意義上的生態補償。

 

  (五)補償機制體制未建立,保護地難以獲得充分補償。雖然新《環保法》明確了“保護地”應當獲得生態保護補償,但補償的依據、程序、發起補償的條件、未獲得補償情況下的救濟等并沒有做出明確規定,生態補償的專門性立法也沒有及時出臺,已經公布的生態補償政策也沒有對這些問題做出規定,導致補償具有嚴重的不確定性。2018年開始實施的《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》也僅僅規定了主要是用于平衡不同地區“基本公共服務保障能力”的目標。所以,保護地是否獲得生態補償以及獲得多少生態補償,完全處于無法可依的狀態,只能通過“項目”或上級政府“支持”或者受益地方政府“對口支援”等手段有限度的實現生態補償,生態補償的精準化和法治化還任重道遠。

 

  二、南水北調中線陜西水源區生態補償的完善建議

 

  (一)應明確重點生態功能區財政轉移支付的范圍和對象。建議考慮國家財力及國家對于重點生態功能區生態補償的責任,修改《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》中用于平衡不同地區“基本公共服務保障能力”的規定,應當將重點生態功能區(或者水源區)垃圾、污水處理,水土保持工程、河岸保護、生態修復及其他污染防治和生態環境保護工程等明確納入轉移支付的支持范圍。這樣做既可以具體化中央政府對水源保護地的補償責任,也可以減輕中央財政重點生態功能區轉移支付的壓力。

 

  (二)強化受水區生態補償責任。依據新《環保法》以及生態補償的國家政策,受水區對水源保護地區有不可推卸的法定補償責任、政策補償責任。如何讓受水區既承擔責任,又不明顯加重受水區的財政負擔?我們認為可以借鑒森林生態效益補償基金的實施經驗,以相關流域為范圍,精準勘定水源保護區面積,為給付水源區創造的環境生態利益,激勵水源區政府、單位和個人自覺養護水源,避免污染和破壞水源,建議給水源區比照15元/畝的公益林生態效益補償基金的標準,由受水區對水源保護區進行區域間橫向轉移支付,補償金數額確定后,再由所有受水區根據各自的配水比例承擔相應的比例責任。

 

  (三)創新市場機制在生態補償中的作用。按照生態補償市場化的要求,對水源保護區的生態補償也應當創新市場補償方式。依照我國從2016年就開始啟動的水資源稅改革試點,北京、天津、山東、河南等地都在試點之列,試點地區毎立方米水資源稅稅率從0.4元——1.8元不等。水資源稅由地方征收,但是對于調水工程的水資源而言,其附加的生態環保價值應屬于水源保護地區,如果由受水區政府征收使用該部分水資源稅顯然是不合理的。因此,建議受水區應根據調水工程的配水數量以及所征收的水資源稅數量,參照水源區(如陜西省)的水資源稅率向水源保護區進行市場補償。再由水源保護地區按區內部門、單位和個人各自在保護中的貢獻分配該補償金。這樣做,既可以減少國家負擔,明確量化用水單位和個人的補償責任,發揮市場機制的作用,各方都能達到利益最大化,又方便操作,也容易制度化運作。

 

  (四)把護林員、保潔員納入生態補償體系,充分發揮其應有的生態環境功能。在陜南農村地區,青壯年勞力基本常年外出打工。比如我們調查的商州區牧護關鎮,外出勞務人員約占全鎮勞動力的80%左右,形成村莊空殼化和老人兒童留守現象。因此,建議對護林員、保潔員應當支付正常薪資,選聘青壯勞力,真正達到護林、保潔作用,并促使其盡早脫貧,真正體現生態補償的意義。同時,通過生態補償吸引部分青壯勞力留守原籍,也有利于社會主義新農村建設。

 

  (五)增加生態移民作為實現生態補償的重要手段。水源保護區生態移民,側重點應該是“異地集中安置”。強調“異地”,就是通過移民要能確保水源地生態環境維護。應當選擇環境、經濟條件相對優越的地區,讓移民“移得出,留得住”,避免回遷或者移民后還兩地居住的情況發生。要創新移民補貼方式,因為移民原居住地基本是“綠水青山”,按照習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論斷,移民前等于是守著金山銀山。因此,要承認移民原居住地的生態價值和經濟價值,嘗試通過政府購買的方式買斷移民原宅基和房產,給移民進入新生活提供充足的原始資本,確保移民能安居樂業。

 

  (六)通過地方立法推動生態補償制度發展。在生態補償全國立法未出臺之前,建議水源區地方立法可以針對水源地保護具體事項設定生態補償條款,以推動水源區生態補償政策和立法的完善。具體有兩個方向:一是設定原則性條款,比如地方立法明確規定接受受水區政府橫向轉移支付用以支持水源區環境保護和經濟社會發展;二是地方立法中明確規定推動相鄰區域水環境生態補償制度的建立。比如陜西秦嶺作為“關中水塔”,其與關中平原之間理應存在“保護”和“受益”的關系,也需要在秦嶺保護地和“關中”之間建立起生態補償制度。但因為這里的保護區和受益區均在陜西省行政區范圍內,制度的建立無疑具有一定的主動性,但可以在客觀上對全國的生態補償立法發揮一定的推動作用。

 

課題組成員

 

顧問并參加人:楊建軍

課題負責人:李永寧

其他參加人:李集合、李亞菲、車東晟、趙敏

 


              
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