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    2019年11月13日    星期三
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 法學研究 | 成果轉化

我國金融糾紛調解的現狀與發展

 

  近年來,金融產品日新月異,金融消費糾紛復雜程度越來越高,綜合類金融產品的出現使得監管越來越困難,金融消費者與金融機構間因信息不對稱所形成的弱勢地位,訴訟及非訴訟解決模式都面臨巨大的挑戰,構建多元化多途徑糾紛解決機制,對于現代社會經濟發展,定紛止爭促進和諧穩定,具有重要意義。陜西專家委員會委員、省法學會金融法學研究會會長、西北政法大學強力教授提出以下建議:

 

  一、我國金融糾紛調解的概況

 

  截止2018年末,全國法院審結金融借款、保險、證券等案件83.9萬件,人民銀行各級分支機構受理金融消費者投訴33814筆,同比增長56.52%,全國法院審結民間借貸案件223.6萬件。在金融消費糾紛案件類型方面,銀行信用卡糾紛案件占全部金融糾紛案件比重的60.82%。從案件規模和案件類型比重可以看出,當前金融糾紛主體主要以銀行業及類銀行金融機構為主,其糾紛整體數量增幅明顯。

 

  解決日益增長的金融糾紛,我國主要有訴訟與非訴調解兩種途徑。其中,非訴解決途徑近年來發展快速,主要包括向金融機構內部投訴、向金融行業協會投訴、向“一行兩會”投訴、向消費者協會投訴、進行金融仲裁、獨立第三方調解解決六種類型。這些解決方式均具有低成本、快捷性等優勢,但同時也存在公正性受限、金融專業知識欠缺等缺陷。例如,全國各級消費者協會解決糾紛,因其工作人員金融專業知識的不足,在消費者權益保護的工作中,會出現與金融機構配合的積極性不高等問題。

 

  因此,從客觀、中立、專業的角度出發,公正有效保護金融消費群體在金融領域的合法利益,有效解決矛盾糾紛,需要嘗試在我國引入金融糾紛專業調解制度。

 

  二、我國金融糾紛調解制度的實踐

 

  “一行三會”設立金融消費者保護機構后,金融消費者投訴和解決金融消費糾紛被作為重點工作來抓,且已取得了顯著成績。金融監管部門牽頭推動金融消費糾紛的非訴解決機制建設,成立了專門的金融糾紛調解機構,并嘗試在中國引入金融糾紛專業調解制度。從受理范圍來看,分為綜合性金融糾紛調解機構與行業性金融糾紛調解機構。

 

  (一)行業性金融糾紛調解機構由銀監會、證監會、保監會等監管部門推動成立。

 

  1、就銀行業而言,2010年6月30日,中國銀監會指導中國銀行業協會發布了《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見(試行)》,推動了銀行業金融糾紛調解工作站等機構建設,并開展了對涉及銀行業金融糾紛的當事人進行專業調解等工作。2015年5月26日,深圳市銀行業消費者權益保護促進會作為國內首家銀行業消費者權益保護第三方機構宣告成立。2015年6月18日,上海市高級人民法院和中國人民銀行上海分行聯合簽署《關于建立金融消費糾紛訴調對接工作機制的會議紀要》,決定在上海市建立金融消費糾紛訴調對接機制。上海市金融消費糾紛調解中心作為行業性調解機構依法對金融消費糾紛進行調解,該機構作出的調解協議可由當事人在30日內申請人民法院司法確認。經確認的調解協議,如一方拒絕履行或未完全履行的,另一方可持確認的調解協議向法院申請強制執行。法院在受理涉及金融消費糾紛的案件前或受理案件后,經當事人同意,可以將爭議案件委托(委派)調解中心進行調解,也可邀請調解中心推薦的專家、專業人員共同參與調解,或者由他們提供專家意見。法院鼓勵和支持上海市金融消費糾紛調解中心參與法院設立的“訴調對接中心”工作。上海市高級人民法院和中國人民銀行上海分行對上海市金融消費糾紛調解中心的調解工作進行指導和監督。

 

  2、就證券行業而言, 2012年2月,中國證監會指導中國證券業協會成立證券糾紛調解中心,并與地方證券業協會建立了證券糾紛調解協作機制。2012年6月,《證券糾紛調解工作管理辦法(試行)》、《證券糾紛調解規則(試行)》、《調解員管理辦法(試行)》三項證券糾紛調解規則的公布,進一步推進了證券糾紛調解機制建設。2013年9月23日,深圳國際仲裁院和深圳市證券業協會、深圳市期貨同業協會和深圳市投資基金同業公會共同設立了深圳證券期貨業糾紛調解中心,采取“調解+仲裁”的方式解決證券期貨領域的金融糾紛。

 

  3、就保險業而言, 2014年11月18日,保監會出臺《關于加強保險消費者權益保護工作的意見》,在全國范圍內廣泛建立保險糾紛訴訟與調解、仲裁與調解對接機制。《意見》要求保監會有關部門、保監局和地方保險行業協會要建立包括調解、仲裁、訴訟等在內的保險消費糾紛多元化解決機制,并加強與司法機關、仲裁機構的溝通合作。除了保監局的消費者投訴維權熱線12378之外,全國共設立了300余個保險糾紛調解機構,覆蓋了各保監局全部轄區。目前,各保監局建立的保險糾紛調處機制與最高人民法院一起,為推動建立保險糾紛“訴調對接”機制而努力。

 

  (二)陜西省在金融糾紛解決方面進行著有益的探索。

 

  2019年1月11日,西部地區首家省級行業性人民調解委員會——陜西省金融消費糾紛人民調解委員會揭牌。陜西省金融消費糾紛人民調解委員會由陜西金融消費糾紛調解中心報告陜西省司法廳備案成立。2015年6月30日,在中國人民銀行西安分行的指導下,陜西金融消費糾紛調解中心正式成立。陜西省金調委依托調解中心設立,是對調解中心功能的補充和加強。

 

  目前,調解中心擁有來自全省各地的專家調解員86名,糾紛調解服務覆蓋全省。幾年來,調解中心加快開展與省內司法機構的訴調對接工作,現已和陜西省高級人民法院、新城區人民法院簽訂了書面文件,與西安市中級人民法院和多家基層法院達成口頭協議,訴調對接工作進展良好。截至2018年底,調解中心共受理金融糾紛148起,調解105起,調解成功73起,成功率達69.6%。

 

  通過對當前金融調解中心的運作進行觀察和分析,我們可以發現:中國現階段引入的金融調解制度仍存在基礎性制度建設需要完善等問題。金融監管部門基于金融消費糾紛解決的實際需求,急切引入金融調解制度,以實現消費者、金融機構與監管部門三方之間的共贏,但是金融理論儲備比較薄弱,金融法律基礎制度淵源不足,對金融機構和金融消費者的宣傳和引導亦遠遠不夠,要突破現有的瓶頸,亟需進行理論的深化和制度創新。

 

  三、金融糾紛調解制度的創新與完善

 

  面對當前我國金融消費者權益保護的迫切需求和金融糾紛解決途徑的現實困境,我們應提升理念,守正創新,循法而行,綜合應對。

 

  (一)加快完善立法,明確范圍定位。

 

  鑒于我國金融消費權益保護所面臨的困難與挑戰,我們應當借鑒國際先進經驗,以專項法律或者授權制定行政法規的形式,在立法層面確立專業金融消費糾紛調解機制的法定地位。

 

  立法依據。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,“健全社會矛盾糾紛預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設”。《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》等指導性文件,為建立和完善金融消費糾紛非訴訟第三方解決機制提供了立法依據。

 

  立法路徑和立法內容。就具體立法路徑而言,可以考慮制定單獨的法律至少是行政法規 “金融糾紛調解條例”。就立法內容而言,一是應明確調解組織性質、地位、職能,組成人員與議事規則、調解人員的選任、調解協議的效力及調解費用的承擔等事項。二是應明確糾紛解決范圍、糾紛處理程序、最終裁決效力等內容,確保金融消費糾紛調解機制的法治化運轉。三是立法應賦予金融糾紛調解機構獨立的第三方地位、強制管轄權,在稅收方面進行免稅,對發生金融糾紛后,將金融機構在金融調解機構進行先行調解規定為訴前強制程序等。

 

  (二)堅持嚴格規范,保證科學運行。

 

  金融調解制度作為第三方金融消費糾紛解決機構,運行的好壞取決于其公信力,其公信力的確立與否取決于是否遵循科學的運行原則。

 

  逐步引入并完善金融消費糾紛中立評估機制,使中立評估機制與金融消費糾紛投訴處理機制相銜接,建立“投訴+調解+裁斷”一站式的矛盾化解平臺。

 

  調解中心可接受行政機關、司法機關或消費者保護組織等的委托,為其出具中立性的金融消費爭議評估意見,對于當事人無正當理由不接受評估意見的,投訴處理機構和調解中心不再重復受理糾紛的處理。

 

  3、增強第三方金融消費糾紛解決機構糾紛處置與調解之間的協作。對第三方金融消費糾紛解決機構、行業協會而言,應建立行業自律機構或第三方金融消費糾紛解決機構聯合處理機制。一方面,完善金融機構內部的糾紛處理機制,可以由監管機構對金融機構內部糾紛處理程序的要點做出規定。另一方面,在內部糾紛處理失效后,應有一套方便、快捷且成本低的第三方金融消費糾紛解決的外部投訴處理機制,從而推動行業自律,加強對金融消費者的保護。

 

  (三)堅持消費者投訴免費調解和高效處置糾紛原則。

 

  1、堅持消費者投訴免費調解的原則。與仲裁、訴訟等糾紛解決方式由敗訴方承擔費用的做法不同,金融消費者調解中心處理糾紛應一律免費。調解中心的經費來源主要包括會員單位繳納的年費、會員單位支付的案件處理費、財政補助以及社會捐贈資金等。

 

  2、就高效處置而言,應將金融機構內部處理作為評議協會受理消費者投訴的前置程序。采取爭議調解和爭議評議相結合的處理方式,應首先對糾紛雙方進行調解,幫助雙方達成調解協議;調解不成的, 可以進入評議階段,由中心做出評議決定。

 

  3、明確中心處理結果的法律效力。2009年,最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規定,糾紛雙方達成的調解協議以及經金融消費者認可的評議決定(消費者接受評議決定的,金融機構必須接受,評議決定生效),其中涉及民事權利義務內容的,具有民事合同性質,雙方可通過以下途徑維護自身權益:申請公證機關公證,賦予調解協議和評議決定強制執行力;向法院申請支付令;申請法院確認調解協議和評議決定的效力。

 

  (四)加快建立專業的調解員和評議員隊伍。

 

  具有良好職業操守、豐富專業知識的專業人員隊伍是金融消費糾紛解決機構的核心資源。目前的糾紛調解中心主要采用兼職方式的調解員隊伍,當金融消費糾紛當事人和調解中心共同選定某位兼職調解員擔任案件調解人時,調解員可以根據自身情況決定是否進行糾紛調解。顯然,兼職調解員的兼職性與金融消費糾紛的 “量大、頻發、金額小”的特點存在矛盾,兼職調解員的兼職調解降低了金融消費糾紛解決的效率。因此,金融消費糾紛解決機構應逐步建立常任制的調解員隊伍。建議在評議協會成立專家團,作為金融消費爭議調解和評議的人員庫,可以聘請專家學者、律師、退休法官等具備法律金融專業知識和調解經驗的人員,也可聘請金融機構、金融行業自律組織等業內工作人員擔任調解員和評議員,并嚴格回避制度和監督機制,以保障調解、評議工作的公正高效。調解員應以古風君子、時代法家的標準要求自己,加強職業道德和專業素養的建設。

 

  (五)切實完善仲裁機制和訴訟機制對接。

 

  金融糾紛調解制度的良好運行,除了需要遵循一些基本原則外,還需要結合一國或某地區的經濟、文化、法律等環境,使得制度的運作建立在國際共識與本土資源相結合的基礎上。臺灣地區引入金融申訴專員制度后運作良好,是因為臺灣地區引入的金融申訴專員制度充分考慮了英國、新加坡等國家金融申訴專員制度的共性,結合了自身原有的評議制度,從而使得新制度與原有的制度得到了良好的融合。

 

  我們可以嘗試將調解機制確立為訴訟或仲裁解決的前置性程序,與仲裁、訴訟形成功能互補、程序銜接、高效、低成本的金融糾紛解決機制,以快速、有效地解決糾紛。通過專業化的第三方機構為爭議當事人提供合議與糾紛解決的平臺的同時還可以有效減輕當事人的訟累和法院案件審理的壓力。

 

  目前,上海金融糾紛調解中心已建立起較好的訴調對接模式與仲調對接模式。以上海銀行業糾紛調解中心為例,在上海銀監局與上海市高級人民法院簽署合訴調對接合作備忘錄后,該中心已相繼與各中級人民法院、上海金融法院以及7家基層法院開展了訴調對接合作,基本實現了中心城區基層法院的“全覆蓋”。通過法院“委派委托調解”并予以司法確認,進一步增強了調解解決糾紛的效力。

 

  四、我國金融消費糾紛解決機制展望

 

  隨著現代金融商品與服務日趨多元化與復雜化,金融機構在信息獲取和專業知識方面相比金融消費者,處于明顯的優勢地位。在這種不對稱的博弈中,金融消費者在大量金融消費糾紛中無法獲得足夠的專業支持,若尋求司法救濟,漫長的訴訟周期和高額的訴訟成本將嚴重打擊金融消費者的積極性,導致金融消費者權益救濟的虛置化。

 

  通過立法嚴格規范,科學運行金融糾紛調解中心糾紛處置,進一步提升專業人員素質,加強落實完善仲裁機制和訴訟機制對接制度,成立金融消費者保護的專門機關,成為未來金融消費糾紛解決途徑的新趨勢。完善我國金融消費者發生糾紛后權益保護的法律,使金融消費糾紛的解決逐漸剝離“分而治之”的階段,有益于填補我國金融糾紛監管空白,解決金融糾紛監管矛盾,以此順應當前金融發展趨勢,建立起適合我國國情的金融消費糾紛多元化解決機制。

 


              
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