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    2019年11月19日    星期二
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論陜西省能源產業綠色發展的定位問題

 

胡德勝,歐俊,潘懷平

 

摘要:陜西省是能源資源大省,奠基于煤炭、石油、天然氣、水電等常規能源類型的陜西省能源產業,在過去的發展過程中累積了諸如缺乏創新、產能過剩、環境污染、資源枯竭等問題。面臨政治經濟一體化、氣候變化威脅、能源升級換代等客觀現實,國際上能源安全的語義發生了轉變,同時國際能源秩序也在進行重構。中國國內提出了“推進能源生產和消費革命”這一重大命題并正在加速其實施。陜西省圍繞傳統的煤電油氣、發展新能源和可再生能源等,在能源產業的上中下游各個環節進行了廣泛的布局。陜西省能源產業發展面臨能源產業發展適應經濟新常態和發展戰略轉型兩個重大現實問題。綜合國際國內形勢以及對相關問題的考慮,我們提出陜西省能源產業需要確立綠色發展這一定位。綠色發展是人類與環境的新型關系,其涉及理念轉變、經濟模式調整、代際公平等諸多內容。能源綠色發展是解決當今發展中的系列難題以及占領未來發展制高點的必然選擇。能源綠色發展可以通過對能源代際的構成及變化來考察。陜西省能源產業綠色發展應以能源正義為最根本的價值追求。能源正義是公正地配置能源服務的利益和成本以及擁有代表性和不偏不倚能源決策的能源體系。能源正義可以從概念工具、分析工具和決策工具三個角度來考察。從概念工具上看,能源正義涉及三個核心要素:一是成本或者說能源體系的危害和外部性是怎樣不公正地施加給社會;二是利益或者說使用現代能源系統和服務的權利是怎樣的不均等;三是程序或者說有多少能源項目是在缺乏正當程序和代表這樣的排他性決策形式下進行的。從分析工具上看,能源正義重構了8個不同的能源問題作為探討主題。從決策工具上看,能源正義將促進適足供應(Availability)、負擔得起(Affordability)、程序正當(Due Process)、善治(Good Governance)、可持續性(Sustainability)、代際公平(Intergenerational Equity)、代內公平(Intragenerational Equity)和責任明確(Responsibility)作為決策的框架或者原則。陜西省能源產業綠色發展應以能源善治為首要目標。善治有合法(Legitimacy)、透明(Transparency)、可追責(Accountability)、法治(Rule of Law)、回應性(Responsiveness)、有效性(Effectiveness)等要求。

關鍵詞:能源產業;能源安全;能源革命;經濟新常態;綠色發展;能源正義;能源善治

1 引言

能源是事關政治、經濟、社會、生態等安全的戰略性事項。從能源鏈理論看,對能源的占有、利用、技術創新以及相關制度構建,是決定文明崛起以及國際關系權力格局的重要因素。能源鏈的核心是能源開發利用的最優化,其需要投資、貿易、技術、政策法律等的綜合支撐。51 能源鏈競爭是當今國際、區域乃至國內競爭的重要內容。隨著中國經濟社會的發展,能源問題已經成為一個必須加以特別考量的重大現實課題。陜西省是能源資源大省,能源產業具有舉足輕重的地位。奠基于煤炭、石油、天然氣、水電等常規能源類型的陜西省能源產業,在過去的發展過程中累積了諸如缺乏創新、產能過剩、環境污染、資源枯竭等的問題。在國家提出推動“一帶一路”建設、全面推進依法治國、加快推進生態文明建設、推動能源革命、去過剩產能(特別是煤炭鋼鐵行業)、推動“互聯網+”等重大決策背景下,陜西省能源產業如何回應問題以及走一條更可持續的發展道路,需要重視與研究。而陜西省能源產業發展的定位問題是眾多研究議題中最為根本的一個,本文從陜西省能源產業發展的國際國內環境梳理入手,分析陜西省能源產業發展面臨的重大現實問題,結合國家決策背景,提出陜西省能源產業“綠色”發展這一定位并闡釋其內涵,最后對陜西省能源產業“綠色”發展的價值與目標體系進行探究,以期對相關理論與實踐有所裨益。

2 陜西省能源產業發展的國際國內環境

深化“改革開放”這一路徑依賴或者語境,決定了分析陜西省能源產業發展問題既要檢視國內相關改革議程,也要關注國際相關發展情勢。隨著中國日益深入地融入到世界體系中,能源發展的國際性增強,陜西省雖深居中國西北內陸,但是其能源產業同樣受國際因素影響,而國際能源合作表現出來的特點即是較為重要的方面。

2.1 國際能源合作深入推進

能源的戰略屬性決定了保障能源安全一直是國際社會的關注焦點。然而,在不同歷史時期,能源安全的內涵不同;在全球化深入發展的今天,面臨政治經濟一體化、氣候變化威脅、能源升級換代等客觀現實,能源安全的含義發生了較大變化,把握這一點對理解國際能源合作意義重大。國際能源秩序是國際能源領域一系列安排及其結果的綜合反映。隨著時代理念的更新、權力格局的變化、能源內涵外延的拓展等,國際能源秩序在發生重構,這對國際能源合作也會形成重大影響,有必要厘清。

1)能源安全語義的轉變

在國際社會,能源安全這一概念或問題的提出與能源危機密切相關。20世紀70-80年代,兩次石油危機使人們明白有必要采取措施來保證石油供應安全,標志性事件是在經合組織范圍內建立了以戰略石油儲備為核心的應急反應機制131。國際能源署(IEA)是較早專注于能源安全的國際組織;石油危機帶來的政策和制度教訓,促使IEA于1974年11月迅速成立,并授予其在成員國的能源安全以及其它能源政策合作事項上的廣泛權力IEA對能源安全的界定是“以可承受的價格不間斷地獲得能源。” 一直以來,由于受到功利主義的經濟觀支配,傳統的國際能源法及國內能源法都反映著高碳經濟的時代特征,能源的唯一法律關注是解決如何確保供應的問題,而不是如何抑制浪費利用或管理其外部性273。能源安全核心語義的理解有眾多維度并在不斷變化;但是,它們的共同點是關注不同風險來源和不同影響措施37。從現有能源安全的界定中,我們可以發現7大主題或者維度,即能源可獲得性、基礎設施、能源價格、社會影響、環境、治理和能源效率1081。傳統上,能源安全主要關注充足供應的可獲得性和支付得起的價格,因此一般將適足供應(Availability)、可得性(Accessibility)、負擔得起(Affordability)和可接受性(Acceptability),即4A作為能源安全的核心語義或者出發點416。當然,不同國家站在不同立場上對它們的解釋和關注重點會有不同,例如,能源出口國家往往比較關注保障他們出口的“需求安全”,而一些發展中國家則比較關注影響他們財政收支平衡的“價格安全”71。能源安全由僅指傳統的石油供應安全,到從能源可利用性、基礎設施、價格、社會影響、環境、治理、效率等角度全方位地界定的能源安全,表明能源安全的內涵隨著時代的變化在變化。

當前,國際能源格局發生了如下一些變化。第一,世界能源的供應格局在轉向多極化,能源供應中心在不斷增加。第二,世界能源的消費格局正在發生重心轉移。能源消費比重由傳統的發達國家主導轉向發達國家降低而發展中國家或新興經濟體迅速上升。第三,世界能源的結構正在轉向多元化和清潔化。能源結構上,可再生能源、清潔能源、新能源的比重在上升。1-3 上述能源格局上的變化,消解了傳統認識上的一些能源風險。隨著供應中心的增加,世界能源市場呈現出“多點供應、供大于求”的局面,類似于歷史上兩次石油危機的中斷風險大大降低;隨著能源來源多元化以及能源結構的多元化,傳統上能源價格波動的風險也在降低。但是,與上述轉變相伴,一些新的風險也引發了人們關注。傳統上的能源供給中斷、運輸通道障礙、價格波動等風險,雖然仍可能長期存在,但是引起嚴重危機的可能性大大降低,“全球能源治理面臨的最緊迫議題還是來自新的能源安全風險的挑戰”,它們包括“能源產業的投資安全”、“能源利用的環境安全”等58。現代能源已經深度地融入到政治、經濟、社會、技術等生活的方方面面,因此能源安全的維度在急劇擴張,有研究梳理后指出現有對能源安全的觀察有超過40個維度5345。與傳統簡單的能源安全觀相比,現代的能源安全觀正在步入全面和深層,關注與能源相關的廣泛方面。因此,這一語境下的能源合作,必須考慮其中的特殊性與規律。

2)國際能源秩序重構

國際能源秩序是國際能源權力關系的制度性安排,集中體現為國際能源活動主體的力量對比、相互關系及規則機制。在影響能源安全和發展的諸多因素中,國際能源秩序是最重要的宏觀因素。現行國際能源秩序的基本特點表現為:第一,發展中國家與發達國家的權力和地位失衡。以美國為首的發達國家主導著現行國際能源秩序,表現在國際能源規則的制定、世界能源資源的控制、國際能源運輸通道的控制、能源價格的制定等方面發達國家都發揮著重要影響力。第二,現行國際能源秩序很不穩定。國際戰略格局的變動、國家關系的調整、國際危機的發生、國際規則的變化、國際金融投機的猖獗,以及局部戰爭、武裝沖突、自然災害等突發事件的發生,都直接或者間接地影響著國際能源秩序。第三,國際能源秩序醞釀新一輪調整。如果說現行國際能源秩序是以發展中的能源資源國與發達的能源消費國相互對立的“雙中心”結構為基本特征,那么新一輪調整的基本趨向則是向著“多中心”或者說“多極結構”演進。78-81 現行的國際能源秩序可以說是傳統大國權力或霸權的路徑依賴,因此帶有相當的不公正性。

近些年,國際能源領域出現了一些新情勢。首先,新興工業化國家成為全球能源消費重心;其次,美國的石油霸權地位日漸式微;再次,OPEC的影響力開始下降;其四,應對氣候變化促使各國向低碳清潔能源轉型;最后全球碳博弈風起云涌93-98。同時,全球政治經濟領域的加深合作,也對傳統的能源秩序形成挑戰,變革的呼聲越來越大。從變革的趨勢上看,主要有:第一,許多能源的新領域、新方向(如非常規能源、北極地區能源開發)將成為關注重點;第二,應對氣候變化將成為能源可持續發展過程中一項重要議題;第三,國際能源話語權爭奪將成為新焦點;第四,多元化將成為能源秩序的一個新特征89-91。改變不合理、不公正的國際能源秩序,人們從不同的視角、觀念、立場出發提出了不同的路徑,概括起來體現在以下方面:一是共同倡導新能源安全觀。例如,2006年7月17日,中國國家主席胡錦濤提出“我們應該樹立和落實互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀”,并著重在“加強能源開發利用的互利合作”、“形成先進能源技術的研發推廣體系”和“維護能源安全穩定的良好政治環境”方面進行努力。二是共同維護能源資源產地的政局穩定。三是共同維護國際能源市場的穩定。四是在發達國家與新興國家間建立起利益平衡。五是在合作伙伴間建立起利益平衡。六是加強能源領域各環節的互利合作。86-89 國際能源秩序重構是當前國際能源領域對傳統不合理安排進行檢討與修正的結果,對理解以及促進相關能源合作意義重大。

2.2 國內能源革命加快實施

    “能源革命”的完整表述為“能源生產和消費革命”,作為一項國家政策其在2012年11月8日的《中共十八大會議報告》中較早地被提出。國務院2014年6月7日發布的《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》中對“能源革命”進行了重申,即“為貫徹落實黨的十八大精神,推動能源生產和消費革命,打造中國能源升級版,必須加強全局謀劃,明確今后一段時期我國能源發展的總體方略和行動綱領,推動能源創新發展、安全發展、科學發展,特制定本行動計劃。”該計劃提出了“增強能源自主保障能力”、“推進能源消費革命”、“優化能源結構”、“拓展能源國際合作”、“推進能源科技創新”5項主要任務。 2014年6月13日國家主席習近平在主持召開中央財經領導小組第六次會議,對我國能源安全戰略問題進行研究;他對能源革命提出了5項要求:第一,推動能源消費革命,抑制不合理能源消費;第二,推動能源供給革命,建立多元供應體系;第三,推動能源技術革命,帶動產業升級;第四,推動能源體制革命,打通能源發展快車道;第五,全方位加強國際合作,實現開放條件下能源安全。《十三五規劃綱要》對深入推進能源革命進行了總體安排,即“著力推動能源生產利用方式變革,優化能源供給結構,提高能源利用效率,建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系,維護國家能源安全。”2016年12月26日,發改委和能源局印發了《能源發展“十三五”規劃》,其把能源革命作為能源發展的核心任務,并從“節約低碳,推動能源消費革命”,“多元發展,推動能源供給革命”,“創新驅動,推動能源技術革命”,“公平效能,推動能源體制革命”,“互利共贏,加強能源國際合作”5個方面做了安排。

從一般意義上講,“能源革命”是對人類社會發展過程中所發生的能源系統的演替過程以及在此過程中出現的一系列重大變革的描述2。人類歷史上已經出現過三次重大的能源革命,現在正在經歷以發展可再生能源和新能源、運用先進信息技術服務能源發展等為內容的第四次能源革命。中國的能源革命也是在這一背景下提出的,但是更多地體現著中國的特點。中國的能源革命反映著中國在能源問題上面臨的客觀現實與問題、發生的轉變等;“在方式上,是消費方式和生產方式的根本性改變;在結構上,要降低煤的用量,著力開發和發展綠色的新能源;在體制上,要對一些傳統的管理體制進行根本性改變。”3 從中國“能源革命”的內涵或者涉及的關鍵環節看,對外能源合作是重要方面。從需求側看,經濟社會的高速發展,推高了我國的能源對外依存度,而囿于源頭單一、運輸通道不安全、價格波動、地緣政治等因素,斷供的風險一直存在。從供給側看,我國能源產業發展出現了產能過剩、清潔高效能源供給不足、環保約束等問題。上述兩方面都要求我們積極走出去,到國際上去廣泛的開展能源投資、貿易、生產、加工、運輸等方面的合作。

3 陜西省能源產業發展面臨的重大現實問題

根據路徑依賴原理(制度慣性、鎖定效應),過去的狀態會對未來的變化產生重要影響229 因此,確定陜西省能源產業發展定位,要以陜西省能源產業發展現狀分析為基礎,全面掌握相關問題及發展趨向。

3.1 發展現狀

陜西省擁有豐富的煤炭、石油、天然氣、水能等能源資源(數據詳見表一)。從2015年能源儲量全國排名上看,陜西省的煤炭排第4位、石油排第3位、天然氣排第3位。陜西省能源資源保有儲量居全國前十位的還有煤層氣、油頁巖等。從能源分布的地域特征看,陜北主要以煤炭、石油和天然氣為主,關中以煤炭為主,陜南以水能為主。

表一  陜西省近五年主要能源基礎儲量

 

2015年

2014年

2013年

2012年

2011年

石油儲量

(萬噸)

38445.30

36300.80

33712.64

31397.94

29844.34

天然氣儲量

(億立方米)

7587.10

8047.88

6231.14

6376.26

5478.00

煤炭儲量

(億噸)

126.60

95.48

104.38

108.99

107.59

注:1.石油的數據為剩余技術可采儲量。

2.天然氣的數據為剩余技術可采儲量。

    3.數據來自于國家統計局“國家數據”數據庫。

 

2015年陜西省能源生產總量的等價值為48491.24萬噸標準煤,其中原煤占76.5%、天然氣占11.4%、原油占11.0%、水電風電及其他能發電占1.1%(詳見表二)。從漲跌幅上看,根據國家統計局數據,2015年煤炭產量同比增長0.42%、原油產量同比減少0.45%、天然氣同比增長0.28%、水電風電及其他能發電同比增長0.23%。

 

表二  陜西省近五年主要能源產品產量

 

2015年

2014年

2013年

2012年

2011年

原油生產量

(萬噸)

3736.73

3767.81

3688.00

3527.60

3225.40

天然氣生產量

(億立方米)

415.92

410.11

371.60

311.30

272.20

焦炭生產量

(萬噸)

3658.40

3834.55

3443.88

2893.99

2172.38

發電量

(億千瓦小時)

1623.10

1620.78

1508.69

1341.83

1222.47

注:數據來自于國家統計局“國家數據”數據庫。

 

    2015年陜西省能源消費總量為11715.85萬噸標準煤,按等價值計算其中煤品占72.73%、油品占13.25%、天然氣占9.47%、水電風電及其他能發電占4.54%(詳見表三)。

表三  陜西省近五年主要能源產品消費量

 

2014年

2013年

2012年

2011年

2010年

煤炭消費量

(萬噸)

18375.34

17247.95

15774.00

13318.00

11638.53

天然氣消費量(億立方米)

74.26

70.30

65.97

62.49

59.19

電力消費量

(億千瓦小時)

1226.01

1152.22

1066.70

982.47

859.22

注:數據來自于國家統計局“國家數據”數據庫。

 

從能源產業角度看,陜西省在能源產業的上中游都有布局。從能源投資上,我們可以看到煤炭、石油天然氣和電力是陜西省能源產業中的重點關注方面(詳見表四)。從《陜西省“十二五”能源發展規劃》中,我們可以看到陜西省能源產業分布在三大各具特點的區域,即“陜北能源化工基地、關中能源接續區及能源裝備制造、陜南綠色能源健康有序發展。”具體來講,“十二五”期間陜西省重點規劃建設了“十大基地”、“十大園區”和“十大工程”,內容涉及能源的勘探開發、加工、裝備制造、基礎設施等。根據2016年陜西省能源工作會議的介紹,陜西省“十二五”能源發展規劃圓滿收官,全省能源產業取得了許多新成績,體現在:①擴大天然氣、電力消費,推進煤炭清潔高效利用,能源消費結構進一步優化。②圍繞綠色高效,扎實抓好煤油氣資源開發。③著力擴大電力外送,加快省內電源電網建設,電力保障系統建設進一步加強。④風、光、水并舉,集中式與分布式并重,可再生能源開發利用實現跨越式發展。⑤瞄準產業高端化,大力推進煤炭清潔轉化利用示范,一批現代煤化工項目投產達產,形成了穩增長的重要支撐。⑥加快創新體系建設,進一步強化新技術的攻關和推廣。⑦簡政放權,深化改革,擴大開放,行業發展的體制機制進一步完善。

表四  陜西省近五年能源工業分行業投資情況

 

2015年

2014年

2013年

2012年

2011年

能源工業投資(億元)

1696.64

1676.09

1786.46

1343.19

1234.77

煤炭采選業投資(億元)

381.00

462.11

582.38

593.20

507.11

石油和天然氣開采業投資(億元)

473.74

394.27

502.79

299.49

301.25

電力、蒸汽、熱水生產和供應業投資(億元)

706.37

635.14

490.18

320.59

267.57

石油加工及煉焦業投資(億元)

135.52

184.58

211.11

129.90

158.84

煤氣生產和供應業投資(億元)

缺失

147.22

120.08

52.37

33.93

注:數據來自于國家統計局“國家數據”數據庫。

 

3.2 面臨問題

1)能源產業發展適應經濟新常態問題

“新常態”作為一種執政理念為習近平主席2014年5月在河南考察時首次提及2014年11月9日,在APEC工商領導人峰會開幕式演講中,習近平主席對“新常態”首次進行了系統闡述,指出“新常態”有3個主要特點,即“一是從高速增長轉為中高速增長;二是經濟結構不斷優化升級,第三產業、消費需求逐步成為主體,城鄉區域差距逐步縮小,居民收入占比上升,發展成果惠及更廣大民眾;三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。” 2014年12月9日,習近平圍繞“三期疊加”這一判斷,對“新常態”的外在特征和內在動因進行了進一步分析;從“消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產能力和產業組織方式、市場競爭特點、資源環境約束、經濟風險積累和化解、資源配置模式和宏觀調控方式”方面,他指出了“新常態”的9大特征;同時,他還指出“認識新常態,適應新常態,引領新常態,是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。” 2015年10月26日,習近平指出“制定‘十三五’時期經濟社會發展建議,必須充分考慮這些趨勢和要求,按照適應新常態、把握新常態、引領新常態的總要求進行戰略謀劃。” 2015年12月18-21日,中央經濟工作會議舉行;習近平在講話中指出“明確我國經濟發展進入新常態,是我們綜合分析世界經濟長周期和我國發展階段性特征及其相互作用作出的重大判斷”;同時,會議還指出適應“新常態”要推進供給側改革,樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念等2016年1月18日,習近平指出“從時間上看,我國發展經歷了由盛到衰再到盛的幾個大時期,今天的新常態是這種大時期更替變化的結果;從空間上看,我國出口優勢和參與國際產業分工模式面臨新挑戰,經濟發展新常態是這種變化的體現”;同時,他還指出在認識新常態上,要準確把握內涵,注意克服幾種傾向,即“新常態不是一個事件,不要用好或壞來判斷;新常態不是一個筐子,不要什么都往里面裝;新常態不是一個避風港,不要把不好做或難做好的工作都歸結于新常態。” 

從上述的梳理我們可以看到,“新常態”是對我國現階段經濟情況的描述,在“新常態”下我們提出了一系列的理念、策略、路徑等。“新常態”下我國經濟面臨著產能過剩、債務風險增大、城鎮化轉型、金融亂象等突出問題,而解決這些問題以引領“新常態”,需要我們實事求是、解放思想。從能源的視角看,“新常態”也包含對我國能源產業客觀現狀的描述,如產能過剩、環境約束、高杠桿、市場的決定性作用不充分等。能源與我國經濟發展發展的其它方面關系密切,“新常態”下解決好能源相關問題也是一個重大命題。陜西省是能源資源大省,也是國家的重要能源基地,因此,其能源產業的發展必須考慮新常態這樣一個重大客觀現實,思考新常態下的發展路徑。陜西省做好“十三五”時期的能源發展工作,要深刻認識我國經濟和能源發展的大邏輯、大規律;從總體目標上看,“十三五”時期我國能源發展要“建設綠色低碳、安全高效的現代能源體系”;從戰略思想上看,“十三五”時期我國能源發展要圍繞“推動能源生產和消費革命。”

2)能源產業發展戰略轉型問題

根據我國《能源發展“十三五”規劃》,我國能源的基本形勢是“我國能源消費增長換檔減速,保供壓力明顯緩解,供需相對寬松,能源發展進入新階段。在供求關系緩和的同時,結構性、體制機制性等深層次矛盾進一步凸顯,成為制約能源可持續發展的重要因素。”具體的看,面臨的主要問題有:①傳統能源產能結構性過剩問題突出。主要表現為煤炭產能過剩、原油一次加工能力過剩等。②可再生能源發展面臨多重瓶頸。部分地區出現了棄風、棄水、棄光問題。③天然氣消費市場亟需開拓。天然氣市場仍需開拓、基礎設施不完善、市場機制不健全。④能源清潔替代任務艱巨。能源生產消費面臨的環境約束問題嚴峻。⑤能源系統整體效率較低。不同供能系統集成互補、梯級利用程度不高;需求側響應機制尚未充分建立;輸送清潔能源比例偏低。⑥跨省區能源資源配置矛盾凸顯。能源送受地區之間利益矛盾日益加劇,清潔能源在全國范圍內優化配置受阻。⑦適應能源轉型變革的體制機制有待完善。政策銜接協調不夠,價格制度不完善。 面臨上述問題與挑戰,《能源發展“十三五”規劃》提出下述政策取向。一是更加注重發展質量,調整存量、做優增量,積極化解過剩產能。二是更加注重結構調整,加快雙重更替,推進能源綠色低碳發展。三是更加注重系統優化,創新發展模式,積極構建智慧能源系統。四是更加注重市場規律,強化市場自主調節,積極變革能源供需模式。五是更加注重經濟效益,遵循產業發展規律,增強能源及相關產業競爭力。六是更加注重機制創新,充分發揮價格調節作用,促進市場公平競爭。

陜西省的能源發展也有其新常態,核心表現在三個變化上。第一是速度變化。消費增長減速換擋,進入中低速增長期。第二是結構優化。能源結構進入油氣替代煤炭、非化石替代化石能源的雙重更替期。第三是動力轉換。科技、體制、發展模式等的創新,日益成為能源產業發展的重要動力。陜西省能源產業發展面臨如下一些問題:①能源有效需求不足。從具體表現來看,2015年陜西省原油生產、原油加工、煤炭產銷、用電量均呈現負增長,發電設備利用小時數同比減少597小時。②能源企業生產經營困難。陜西省主要能源企業效益大幅下滑,后續投資乏力。渭北老礦區人員和社會包袱巨大,企業轉型發展、人員分流安置困難重重。③資源環境約束進一步加劇。陜北、關中生態環境相對脆弱,資源開發與生態環境保護、地下水資源保護矛盾等,對產業發展約束進一步加劇。④體制、機制和科技制約因素有待克服。土地、水、環境容量等要素指標配置機制尚未形成,能源審批權下放后配套管理制度尚待完善。煤油氣和可再生能源清潔高效開發利用技術有待進一步突破。在應對策略方面,陜西省提出了打造“高端、高效、綠色、特色”的陜西能源升級版;具體來講“圍繞提高資源開發利用效率、提升資源附加值,著力優煤、穩油、擴氣、促新、深轉化、強裝備,重點培育電力外送、新能源、資源深度轉化三個增長點,建設能源絲綢之路產業示范、能源金融、能源貿易、能源技術、能源裝備五個中心。” 

4 陜西省能源產業綠色發展定位及其內涵

從國際國內的形勢以及陜西省能源產業發展面臨的問題看,陜西省能源產業需要確立綠色發展這一定位。《能源發展十三五規劃》在指導思想上,明確指出要牢固樹立和貫徹落實綠色發展的理念。綠色發展在中國的提出有一個歷史的過程。事實上,在21世紀的第一個十年中,中國已經率先開始將綠色發展的創意、理論和意識轉化為國家發展規劃、行動綱領和社會實踐。2003年,黨中央提出科學發展觀思想,將人與自然和諧發展列為中國最重要的目標之一。“十一五”規劃規定了約束性的綠色發展指標。“十二五”規劃首次以“綠色發展”為主題,專篇論述了“建設資源節約型、環境友好型社會”,指出了綠色發展的六大支柱,即“積極應對全球氣候變化、加強資源節約和管理、大力發展循環經濟、加大環境保護力量、促進生態保護和修復、加強水利和防災減災體系建設。”進入21世紀,中國所面臨的最重要戰略機遇就是成為正在發生的綠色革命的參與者、創新者和領導者,實施綠色創新行動,實行綠色發展戰略,實現綠色現代化目標。55-59 陜西省能源產業的綠色發展其實在《陜西省“十二五”能源發展規劃》中得到了一定程度的體現,具體內容涉及陜北地區綠色度、綠色能源示范縣、陜南綠色能源區、煤炭安全綠色開發、光伏發電綠色示范區、綠色煤電等。《陜西省十三五規劃綱要》也明確要求堅持綠色發展理念并提出“建設陜北大型綠色煤炭基地”、“陜南綠色循環發展”、“推進綠色礦山建設”等能源綠色發展措施與路徑。2016年陜西省能源工作會議也明確指出要堅持綠色的發展理念。總體上說來,陜西省能源產業綠色發展這一定位是明確的,其是陜西省能源產業發展面臨的國際國內情勢以及自身問題決定的,同時也是陜西省能源產業發展占領未來制高點的必然選擇。

雖然綠色這一概念或者理念在諸多文件中被反復提及,但是我們仍有必要擴展對其內涵的認識。“綠色”在《新華字典》中被解釋為:像草和樹葉茂盛時的顏色,通常用來表示具有生命力的事物。“綠色”的生命力象征,使之具有了社會性,并被賦予了人類社會發展理論的獨特內涵——不僅象征著自然界的健康有序、潔凈單純和生機勃勃,更蘊含著人類社會生態發展、環保發展、低碳發展、和諧發展、可持續高效發展的豐富內容。3 聯合國開發計劃署在《2002年中國人類發展報告:讓綠色發展成為一種選擇》中較早的提出了綠色發展這一理念。綠色發展有人將其界定為“經濟、社會、生態三位一體的新型發展道路,以合理消費、低消耗、低排放、生態資本不斷增加為主要特征,以綠色創新為基本途徑,以積累綠色財富和增加人類綠色福利為根本目標,以實現人與人之間和諧、人與自然之間和諧為根本宗旨”,認為其有三大來源:一是幾千年來中國傳統文化中的“天人合一”思想;二是一百多年來的馬克思主義自然辯證法;三是當代的可持續發展理論。20, 31, 33 有人將綠色發展界定為,“是指以新能源和節能環保等低碳經濟發展為路徑,以擴大就業、提升社會公平為動力,通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發和緊湊發展等多種手段,實現低碳、休閑與宜居(Low-Carbon, Leisure, Livability)的有機結合、相互促進的綜合成果的永續發展模式139。還有人認為,“綠色發展的核心思想是投資自然資本,把發展的資源與環境基礎建筑在發展自然資本上來,因為自然資本在綠色發展中是重要的經濟資產及公共福利來源。”15 從上述的界定中,我們可以看到綠色發展是人與環境的新型關系,其涉及理念轉變、經濟模式調整、代際公平等諸多的內容。

綠色發展的內涵還可以從能源的代際更替視角來考察。根據能源替代理論(Energy Substitution Theory),“不同能源之間(內部替代),或能源與資本、勞動力要素之間(外部替代)存在替代關系”40。能源替代實質涉及資源的最優配置問題。實踐中許多政策(如污染物排放控制)的成功,很大程度上依賴發生在不同生產要素和能源類型之間的可替代數量程度1261。從能源替代視角看,許多具有共同特征的能源資源就組成了能源代際(Energy Generations)且不同的能源代之間具有替代關系。能源代際反映在我們通常所使用的能源概念系統中。如常規能源和新能源,常規能源是在現有經濟技術條件下能夠開發且被廣泛使用的能源代,新能源是在現有經濟技術條件下不能開發或開發成本較高的能源代。從人類發展歷程上看,能源代際在不斷變化和轉換。在原始和農業文明或者經濟技術不發達條件下,人們通常停留在較低的能源代內,同時也沒有能源代升級或者能源代際轉換問題。在工業、信息文明時代或者經濟技術發達條件下,能源代變得豐富,能源代升級或能源代際轉換、優化問題突出。能源代際是一個綜合考慮了能源特性、歷史語境、價值目標等內容的復雜概念,其可以使我們更為深入地透視能源發展的本質。

“轉換中的能源代際”是透視能源發展的重要維度。首先,一個地域內往往存在多種能源類型和能源代。經濟社會發展水平上的巨大差異,導致人們在不同目標及層次上開發使用能源資源,因此,表現出復雜的能源代際關系。例如,出于應對氣候變化、能源安全等地考量,歐盟出臺了一攬子政策,正在促進提高能源效率、開發使用低碳可再生清潔能源、發展碳交易市場、支持國際能源市場規則構建與發展等20;而為了滿足經濟增長、提高人民生活水平等需要,一些國家(如中東中亞國家,印度、中國等新興經濟體)正在謀求擴大傳統能源(如石油、天然氣等)的開發和利用。其次,一個地域內可能會經歷能源代升級和能源代際轉換。從低級過渡到高級能源代,體現著人們發展理念、技術水平、法律制度等方面的革命性變化。資金、技術、理念等的擴散傳播,為優化能源開發和利用創造著條件。能源代和能源代際轉換蘊含豐富的信息,使我們可以觀察、預測能源市場的能源構成、主體行動邏輯、制度背景、價格變化等等。總之,能源綠色發展很大程度上可以通過能源代際的構成與變化來考察。

5 陜西省能源產業綠色發展的價值與目標體系

    綠色發展的定位確定后,我們有必要明確其中的價值取向和目標體系。能源正義是在能源-經濟-環境這樣的三難語境下提出來的,對正確認識能源的本質、能源與經濟社會其它要素的關系、能源的發展等具有重要意義,其應是陜西省能源產業綠色發展最根本的價值追求。能源善治是善治理念指導下的一系列目標和實現路徑,其應是陜西省能源產業綠色發展的首要目標。

1)能源正義

正義是人們亙古探討的命題,其內涵和外延是歷史的、具體的。古羅馬法中,將正義界定為,是指“給予每個人他應得的部分的這種堅定而恒久的愿望。”5 從正義的維度上看,分配是正義的最為顯著的維度,“在當代主流正義理論中,正義通常被用作對一個社會中的分配關系的道德評價”;如果我們把正義看作是“人與人之間的一種道德關系”,那么正義就還有文化、政治等的多重維度32, 35。能源領域中對正義問題的探討是近些年在反思能源生產使用中不斷出現的問題,例如氣候變化、環境污染破壞、資源枯竭等,以及能源產業如何可持續發展的語境下逐漸產生的。能源正義可以從作為概念工具、分析工具和決策工具三個角度來考察。能源正義可以作為一個重要的概念工具,為哲學家和倫理學家們整合分配和程序正義這兩個通常被認為迥異的概念;能源正義可以作為一個重要的分析工具,為研究者們理解能源系統中價值是怎么樣建立起來的以及解決共同的能源問題;能源正義可以作為一個重要的決策工具,幫助能源規劃者和消費者做出更明智的能源選擇。

從概念工具上看,首先要明確能源正義的內涵,其可以被界定為“是一個公正地配置能源服務的利益和成本以及擁有代表性和不偏不倚的能源決策的能源體系。”從既往的廣泛討論中,我們可以知道“正義”主要涉及權利、自由、權力、機會、收入、財富等這類“基本物品”(Primary Good)的分配。能源正義概念主要涉及三個核心要素,一是成本或者說能源體系的危害和外部性是怎樣不公正地施加給社會;二是利益或者說使用現代能源系統和服務的權利是如何的不均等;三是程序或者說有多少能源項目是在缺乏正當程序和代表這樣的排他性決策形式下進行的。從這三個要素上看,一個能源正義的世界將是促進生產者和消費者幸福、福利、自由、公平和正當程序的世界。從分析工具上看,能源正義將能源政策、技術同8大哲學理念、主要哲學影響人物、在能源方面的應用體現、非正義的表現形式、解決方案聯系起來,重構8個不同的能源問題作為正義探討的主題。從決策工具上看,能源正義將促進適足供應(Availability)、負擔得起(Affordability)、程序正當(Due Process)、善治(Good Governance)、可持續性(Sustainability)、代際公平(Intergenerational Equity)、代內公平(Intragenerational Equity)和責任明確(Responsibility)作為能源正義決策的框架或者原則。436-439 

    陜西省能源產業綠色發展根本上講,就是在當今追求可持續發展、生態環保、經濟社會安全等新的歷史語境下來處理能源正義問題。能源正義既是一系列實體上的安排和追求(如理念、檢驗標準等),也是一套方法論,是我們發現能源發展過程中問題、分析問題以及解決問題的重要工具。陜西省能源產業綠色發展要以能源正義為追求和依靠。

2)能源善治

    良好的治理即謂善治(Good Governance)。“治理”(Governance)一詞,從其最原始的語義上講有“控制、引導和操縱”的意思,很長一段時間其與統治(Government)這一語詞交叉使用,主要在政治學、公共管理學的研究中出現。1989年,“治理危機”(Crisis in Governance)這一概念出現,隨后“治理”概念被廣泛運用。從理論維度講,詹姆斯•N•羅西瑙對治理理論的貢獻卓著,其觀點主要體現在《沒有政府的治理》一書中,該書專門對“統治”和“治理”進行了區分,他指出:“政府統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動,以保證其適時制定的政策能夠得到執行;治理有別于強調權威的統治,它是一種強調協作、參與和互動的模式,是由共同的目標所支持,而這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責,而且也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從。”1995年,在《我們的全球伙伴關系》的報告中,全球治理委員會對“治理”這一范疇進行了界定,治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且取得聯合行動的持續的過程,它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。29-30 根據學者的歸納,治理有四個基本特征:一是治理不是一整套規則,也不是一整套活動,而是一個過程;二是治理過程的基礎不是控制,而是協調;三是治理既涉及公共部門,也包括私人部門;四是治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。1-5 

善治是治理的“理想類型”,“概括地說就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征在于它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務的互動合作管理,是國家與公民社會的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互促互進關系,是兩者的最佳狀態。”[31]283-284 從權力運行的角度看,善治其實是國家權力干涉的領域逐漸縮小,權力回歸社會,社會自我管理的領域擴大的過程。從國家與公民社會之間的關系看,善治是國家和社會、公民之間展開良好合作的過程,善治需要政府發揮其職能作用,同時善治也離不開公民、社會的參與、合作。根據學者的歸納,善治有六個基本要素:一是合法(Legitimacy),指社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態;二是透明(Transparency),指政治信息的公開性,透明性要求與公民利益相關的政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知,以便公民能夠有效地參與公共決策過程,并且對公共管理過程實施有效的監督;三是可追責(Accountability),指人們應當對自己的行為負責;四是法治(Rule of Law),法律是公共政治管理的最高準則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等;五是回應性(Responsiveness),指公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應;六是有效性(Effectiveness),一方面指管理機構設置需合理,管理程序科學,管理活動靈活,另一方面指最大限度地降低管理成本。308-309 善治有如下幾方面的重大意義:其一,善治理念有助于推進政府問責制的構建;其二,善治理念有助于“信任”社會資本存量的提升;其三,善治的網絡治理理念有利于充分發揮社會多元主體尤其是第三部門在推進政府問責制中的作用。77-80

    陜西省能源產業綠色發展,根本上講是個治理問題,因此善治應成為其首要的追求目標。當然,善治只是為我們指明了主要的框架體系和進路,對于一時一地的具體情況,還要從實際出發,在善治要求和指導下構建更為詳細的目標體系和對治進路。2016年陜西省能源工作會議從穩步提高能源清潔綠色消費水平、積極推進能源供給側結構調整、持續深化“三個轉化”實現能源高效清潔利用、著力實施能源創新驅動發展、切實抓好規劃研究和改革工作、切實強化能源監管努力擴大能源合作6個方面提出了陜西省“十三五”期間能源發展的一系列目標,按照善治的要求和路徑我們認為它們還有進一步拓展、細化和修正的空間。

6 結語

    陜西省是能源資源大省,能源產業的發展問題既關系到國家的能源安全,也關系到地方的民生福祉。能源資源具有兩面性,即一方面其是一筆寶貴的財富,用之得當則可以造福一方;另一方面其也有一定的負面性,例如其可能帶來負外部性、資源詛咒、不公平等問題。充分認識這種兩面性,在新的歷史語境下,要求我們進行理念和方法論上的革新。在國際場域,對能源發展的反思與批判一直在進行,人們紛紛提出能源正義、能源可持續發展、能源低碳化、能源多元化等等思想、路徑與方法。在中國國內,探索能源發展的適宜路徑也一直是各級政府的重要工作,國家層面我們提出了“推進能源生產和消費革命”這一重大命題。陜西省能源產業的發展深受國際國內多種因素的影響,國際上正在發生的能源安全語義轉變、能源秩序重構,國內的能源革命、經濟新常態、“一帶一路”建設等等將對陜西省能源產業發展形成本質的影響;因此,及早的進行研究和準備十分必要。在梳理陜西省能源產業發展現狀的基礎上,我們對陜西省能源產業發展適應經濟新常態問題和能源產業發展戰略轉型問題進行了探究。綜合考慮國際國內形勢以及陜西省發展面臨的問題,我們提出陜西省能源產業需要確立綠色發展這一定位。陜西省能源產業綠色發展應以能源正義為最根本的價值追求,以能源善治為首要目標。

              
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