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    2019年11月13日    星期三
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法治推動陜西省傳統能源產業轉型升級的對策

 

胡德勝,張冰,羅維治,陳蒙

 

摘要:陜西作為一個傳統能源產業大省,其傳統能源產業如何選擇適合自身的發展道路成為一個亟需研究的重要課題。陜西省的能源資源條件,決定了煤炭在其能源結構中占主導地位,而煤炭生產和使用所產生的污染物會嚴重地影響環境,因此我省傳統能源產業的轉型要重點關注煤炭產業。陜西省傳統能源產業發展存在的問題,具體表現為:①煤炭產能嚴重過剩;②煤電量下降,但占比仍然居高不下;③煤炭占終端能源消費比高,散煤成為空氣污染物的重要排放源;④原油生產、加工、銷售數量下降;⑤天然氣生產和使用量不斷上升。陜西省傳統能源產業轉型的路徑為:按照“穩油、擴氣、煤轉化”的思路,推進綠色開采、綜合利用,延長產業鏈、提高附加值。在能源高效利用上,要大力推進先進開采技術以及節能技術的研發,在擴大產能的同時,降低能耗,促進成本下降。在化石能源清潔利用上,要從煤炭生產的清潔化、煤電生產的清潔化和散煤燃燒的清潔替代三個方面著手。在立足自身產業優勢,改善能源利用結構上,要減少煤電、發展煤炭深加工產業鏈和擴大天然氣產量和利用。法治保障陜西省傳統能源的轉型需要注意如下內容:首先,注重能源政策的引導作用,完善能源地方性立法。目前,我國傳統能源產業的轉型是在政策引導下進行的,2017年我國將探索建立或完善風電企業用能權交易、碳排放交易、綠色證書交易、配額、強制購買、合同能源管理等一系列制度,這些制度可以通過地方立法的方式先行探索。其次,完善能源高效使用的法律機制。通過立法的方式將經濟激勵機制予以明確和固定,制定對于低效落后技術的禁止和限制的負面清單制度。再次,完善推進能源清潔利用的法律機制。可通過市場創新,引入排污權交易機制等,實施排污總量控制。最后,建立政府干預下的傳統能源產業市場化轉型的法律治理機制。傳統能源產業轉型升級需要在政府干預下強制推進,在法治框架下采取鼓勵企業兼并重組、強制關停、建設重點項目等多元化的路徑。

關鍵詞:傳統能源產業;產能過剩;能源結構;能源效率;清潔利用;政府干預

 

 

傳統能源資源因過度開發趨于枯竭,需要尋找新的替代能源。傳統能源利用帶來的嚴重環境問題,使得清潔、高效、安全、廉價能源成為能源發展的選擇。國際能源市場的深刻變化也影響著傳統能源的利用方式。在這些現實背景下,傳統能源產業經過長時間的發展,其弊病逐漸暴露,轉型成為勢所必然。陜西作為一個傳統能源產業大省,其傳統能源產業如何順應時代變遷,按照科學發展觀的要求,選擇適合自身的發展戰略,成為擺在陜西省傳統能源產業面前的一個重要課題。

1 陜西傳統能源產業的現狀

傳統能源是指已經大規模生產和廣泛利用的能源。傳統能源產業是指對傳統能源資源進行開發、加工和利用的生產部門,它主要包括煤炭、石油等部門。傳統能源產業是采掘、采集和開發自然界能源或將自然資源加工轉換為燃料、動力的行業。作為基礎工業的重要組成部分,傳統能源產業一般分成兩大類:一類是能源開采行業,其產品為“一次能源”,如煤炭工業、石油工業等;另一類是能源加工轉換行業,其產品為“二次能源”,如煉焦工業、石油冶煉工業、電力工業和蒸汽動力行業等。截止2014年我國能源行業的市場規模已經高達26.10萬億元,已經成為了我國最大的支柱產業之一。

陜西省全省含煤面積5.7萬平方公里,主要分布在榆林、延安、銅川、咸陽、渭南、寶雞等6市。全省預測煤炭資源量3800億噸,居全國第四位;累計探明儲量1700億噸,居全國第三位。陜北地區煤炭資源儲量大、品質優、品種全、易開采,現已探明儲量1470億噸,占全省探明儲量的80%以上,占全國探明儲量的11%左右,且大多屬“三低一高”即低硫、低磷、低灰、中高發熱量的優質動力煤和化工用煤。國家規劃重點建設的十三個大型煤炭基地中,我省有神東、陜北和黃隴三個基地。全省石油資源主要分布在陜北地區的榆林、延安兩市,區域面積8萬平方公里,屬于特低滲透油田。石油預測資源總量約40億噸,累計探明地質儲量19億噸,居全國第五位;累計探明技術可采儲量3.25億噸,居全國第六位。全省天然氣資源主要分布在陜北地區的榆林、延安兩市,區域面積8萬平方公里。天然氣預測資源量11.7萬億立方米,累計探明地質儲量1.2萬億立方米,居全國第三位。

陜西省的能源資源條件,決定了其能源結構以煤炭為主,煤炭在陜西省能源生產中占75%多。煤炭生產和燃燒所產生的排放物是環境污染的重要原因,因此,我省傳統能源產業轉型主要是煤炭生產和加工轉換產業的轉型。

2 陜西省傳統能源產業發展存在的問題

2.1 煤炭產能嚴重過剩

    按照BP2017年發布的能源展望,中國的能源結構繼續演變,煤炭占比從2015年的64%降至2035年的42%。在這一趨勢下,按照國家《“十三五”能源發展規劃》,對存在產能過剩和潛在過剩的傳統能源行業,政策取向是“十三五”前期原則上不安排新增項目,大力推進升級改造和淘汰落后產能。發改委要求,2017年煤炭去產能工作要更加嚴格按照標準去產能,加快退出長期停工停產的“僵尸企業”、安全保障程度低風險大、違法違規和不達標、落后產能的煤礦。

就煤炭生產而言,去產能成為近年陜西省能源發展急需解決的問題。據省統計局統計數據:2015年全省累計生產原煤50235.80萬噸,同比減少1264.77萬噸,下降2.46%。2015年全省累計煤炭銷量48927.69萬噸,同比減少1173.43萬噸,下降2.34%。截至12月底,全省煤炭生產企業庫存388.82萬噸,同比增加50.52萬噸,增長13%。2016年全省累計生產原煤51151.37萬噸,同比減少1494.61萬噸,下降2.84%。按照國家發改委關于煤炭去產能有關工作部署,陜西省2016年煤炭去產能任務目標2068萬噸,2016年實際完成煤炭去產能2923萬噸,較國家下達的2068萬噸任務目標超額完成855萬噸。煤炭業去產能,是煤炭生產相對需求的過剩,這是面對市場的必然選擇,但是這也為煤炭生產企業轉型提供了機會。

2014年起,陜西關中地區規模以上工業煤炭消費量實現負增長,截至2016年底,累計削減969萬噸。

2.2 煤電量下降,但占比仍然居高不下

    煤炭的主要用途之一是用來發電。2015年,全省發、用電量均較前期有所下降。全省累計完成發電量1169.85億千瓦時,同比下降2.12%。全省全社會用電量1221.73億千瓦時,同比下降0.35%。其中:第一產業用電量37.50億千瓦時,同比下降3.98%;第二產業用電量797.30億千瓦時,同比下降3.19%;第三產業用電量199.13億千瓦時,同比增長7.16%;城鄉居民生活用電187.80億千瓦時,同比增長5.75%。工業用電量770.53億千瓦時,同比下降3.00%。陜西電網機組平均利用小時數4153小時,其中火電機組平均利用小時為4400小時,分別較去年同期下降498小時、564小時。截至12月底,陜西電網累計向華中電網輸送電量37.34億千瓦時,同比下降21.54%。累計消納四川水電47.8億千瓦時,同比增長114%。

2016年,陜西電網23家統調電廠累計進煤4794.34萬噸(日均進煤13.14萬噸)。累計耗煤4798.39萬噸(日均耗煤13.15萬噸)。但是2016年,全省發、用電量均較前期有所增長。全省累計完成發電量1350.67億千瓦時,同比增長16.27%。全省全社會用電量1328.64億千瓦時,同比增長9.48%。其中:第一產業用電量38.71億千瓦時,同比增長3.24%;第二產業用電量853.80億千瓦時,同比增長8.19%;第三產業用電量225.46億千瓦時,同比增長13.22%;城鄉居民生活用電210.67億千瓦時,同比增長12.17%。工業用電量828.48億千瓦時,同比增長8.67%。陜西電網統調機組平均利用小時數3905小時,其中火電機組平均利用小時為4297小時,分別較去年同期下降248小時、103小時。截至12月底,陜西電網跨省跨區輸送電量63.24億千瓦時,同比增長57.67%。上述數據說明,用于火電的煤炭量在下降的同時,發電量增加,表明非煤炭發電量增長。火電帶來的環境污染,需要依靠環保技術的提高來加以解決。為了加強工業污染源治理,2013年以來,關中地區30萬千瓦以上火電機組全部完成超低排放改造,累計1634萬千瓦。但煤電機組平均利用小時數明顯偏低,并呈現進一步下降趨勢,導致設備利用效率低下、能耗和污染物排放水平大幅增加。

2.3 煤炭占終端能源消費比高,散煤成為空氣污染物的重要排放源

“十二五”時期,中國煤炭占終端能源消費比總高達20%以上,呈現終端耗煤與排放雙高的局面。“十三五”期間,清潔能源替代煤炭任務艱巨。其中,散煤是空氣污染物的重要排放源,對PM2.5的貢獻率較高。散煤比電煤的排放污染更重、更難于治理,散煤治理與清潔替代是能源消費轉型與控煤治霾的重點領域。中國之前對散煤統計分析嚴重不足,一是消費規模,二是污染程度。在散煤規模方面,中國散煤利用規模大致6-7億噸,排放因子大致相當于超低排放煤電的5-10倍,都取低限計算,散煤燃燒的排放規模相當于超低排放煤電耗煤30億噸(折合2015年電煤規模的1.6倍)以上的排放規模。在污染排放貢獻率方面,除電煤和大工業用煤外,仍有很多中小型工業燃煤排放未加后處理裝置,主要是中小蒸噸的燃煤鍋爐,散煤更是直燃排放。有研究表明北方尤其是二三線城市散煤燃燒的污染不容小視,冬季的集中排放更是導致大氣污染和霧霾的重要誘因。初步估算,其對城市大氣污染貢獻率高達45%-65%。我省,尤其是關中地區在冬季的大氣污染程度在全國都是位居前列,環境污染問題十分嚴重。從2013年起,全省開始拆改燃煤鍋爐,已累計拆改9417臺,23256蒸噸。

2.4 原油生產、加工、銷售數量下降

陜西省主要的原油生產企業為央企中石油、中石化陜西分公司以及地方國企延長石油集團公司。2015年,全省原油加工量累計1967.31萬噸,同比下降6.22%;汽油產量705.09萬噸,同比下降7.08%;柴油產量837.02萬噸,同比下降6.56%。2016年,全省石油行業各項指標呈下降態勢。全省原油加工量累計1766.19萬噸,同比下降10.22%。汽油產量累計621.75萬噸,同比下降11.82%。柴油產量累計726.37萬噸,同比下降13.22%。因此,“十三五”期間,我省加強陜北老油區擴邊精細勘探,加快富縣、宜君、旬邑、彬長等新油區勘探開發,加大推廣二次三次采油新技術,提高原油采收率。另外,高品質清潔油品生產能力不足、利用率較低,交通用油等亟需改造升級。

2.5 天然氣生產和使用量不斷上升

利用天然氣作為能源可有效降低污染物和二氧化碳排放強度,天然氣被稱之為清潔能源。天然氣二氧化碳排放量是煤炭的59%、燃料油的72%。大型燃氣-蒸汽聯合循環機組二氧化硫排放濃度幾乎為零,工業鍋爐上二氧化硫排放量天然氣是煤炭的17%、燃料油的25%;大型燃氣-蒸汽聯合循環機組氮氧化物排放量是超低排放煤電機組的73%,工業鍋爐的氮氧化物排放量天然氣是煤炭的20%;另外,與煤炭、燃料油相比,天然氣無粉塵排放。“十三五”期間,隨著天然氣資源開發利用加快,全國天然氣占一次能源消費的比重將提高。

2015年,全省天然氣產量累計185.28億立方米,同比增長1.71%。2016年天然氣(在陜)產量累計193.42億立方米,同比增長4.39%。但天然氣作為清潔能源,一是其成本居高不下;二是天然氣供應短缺,尤其是在冬季采暖季時段。

3 陜西省傳統能源產業轉型的政策路徑分析

隨著氣候變化對人類生活的影響日益加深,傳統能源產業節能減排成為環境保護的重要任務。陜西省高耗能高污染的傳統能源產業面臨轉型升級的壓力,在此背景下,政策引導傳統能源產業的轉型升級成為主要路徑,陜西省將“十三五”推動能源產業經濟轉型升級的目標明確為:按照“穩油、擴氣、煤轉化”的思路,推進綠色開采、綜合利用,延長產業鏈、提高附加值,煤炭轉化率達到45%。

3.1 能源高效利用

大力推進先進開采技術以及節能技術的研發,在擴大產能的同時,降低能耗,進而促進成本的下降。

在電煤能效提高方面,按照國家《“十三五”電力發展規劃》的目標,節能減排要達到新水平。“十二五”期間,持續推進燃煤機組淘汰落后產能和節能改造升級,累計關停小火電機組超過2800萬千瓦,實施節能改造約4億千瓦,實施超低排放改造約1.6億千瓦。全國火電機組平均供電煤耗降至315克標煤/千瓦時(其中煤電平均供電煤耗約318克標煤/千瓦時),達到世界先進水平,煤電機組二氧化碳排放強度下降到約890克/千瓦時;供電煤耗五年累計降低18克標煤/千瓦時,年節約標煤7000萬噸以上,減排二氧化碳約2億噸。“十三五”期間,力爭淘汰火電落后產能2000萬千瓦以上。新建燃煤發電機組平均供電煤耗低于300克標煤/千瓦時,現役燃煤發電機組經改造平均供電煤耗低于310克標煤/千瓦時。火電機組二氧化硫和氮氧化物年排放總量均力爭下降50%以上。30萬千瓦級以上具備條件的燃煤機組全部實現超低排放,煤電機組二氧化碳排放強度下降到865克/千瓦時左右。我省煤電產業也是在這一標準之下進行產業升級。

在石油產業能效提高方面,石油加工的工藝路線決定了石油資源的利用效率。由于在低油價時脫碳型煉廠投入低、加工成本低、投資回報高,中國煉油企業基本選擇了脫碳型的加工路線。同加氫型煉廠相比,脫碳型煉廠的輕質油收率要低7%左右。現在進入高油價時代,提高石油資源利用率,大力發展蠟、渣油加氫處理或加氫劣化工藝成為未來發展的方向。加大煉化技術投入也是提升傳統能源利用率的必要舉措。《石油發展“十三五”規劃》明確了石油產業提高能源利用效率的措施:提高原油商品率,采取增加伴生氣回注、油氣混輸技術、伴生氣凝液回收技術等措施加強油田伴生氣回收利用。持續開展工業、交通和建筑等重點領域節能,推進終端燃油產品能效提升和重點用能行業能效水平對標達標。實施內燃機、鍋爐等重點用能設備能效提升計劃,推進工業企業余熱、余壓利用。

3.2 化石能源清潔利用

1)煤炭生產的清潔化

    在陜西省“十二五”期間,世界領先的煤油共煉技術工業化項目和全國首套百萬噸級煤間接液化制油項目建成投產,靖邊化工綜合利用產業示范園被聯合國確定為“清潔煤技術示范推廣項目”。

2)煤電生產的清潔化

2015年我國電力行業二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物排放總量較2010年分別減少425萬噸、501萬噸,二氧化硫、氮氧化物減排量超額完成了“十二五”規劃目標。按照國家《“十三五”電力發展規劃》,“十三五”期間,應加快新技術研發和推廣應用,提高煤電發電效率及節能環保水平。一是全面實施燃煤電廠超低排放,“十三五”期間,全國實施煤電超低排放改造約4.2億千瓦,實施節能改造約3.4億千瓦,到2020年,全國現役煤電機組平均供電煤耗降至310克標煤/千瓦時;具備條件的30萬千瓦級以上機組全部實現超低排放。二是繼續實施嚴格的燃煤機組大氣污染物排放標準,完善脫硫脫 硝、除塵、超低排放等環保電價政策,推動現役機組全面實現脫硫,脫硝比例達到92%。陜西的煤電廠也是遵循這一政策指導實施超低排放。

3)散煤燃燒的清潔替代

    陜西“十三五”期間,利用煤炭優勢,推動熱電聯產項目,替代冬季散煤燃燒,通過每個礦區建設一個低熱值煤綜合利用發電廠,基本實現陜北、關中中心城市和重點縣城熱電聯產、集中供熱。

4)汽車燃油的清潔化

    2017年1月1日起,全國全面使用國五標準車用汽柴油。國五標準指的是國家第五階段及汽車污染物排放標準。對氮氧化物、碳氫化合物、一氧化碳和懸浮粒子等機動車排放物的限制更為嚴苛。油品必須升級才能達到國五排放標準。根據規定,現行90號、93號、97號三個汽油牌號將正式退市,89、92、95、98號汽油登上歷史舞臺。按照國家《能源發展“十三五”規劃》,要抓緊制定發布國六標準車用汽柴油標準,力爭2019年全面實施。目前全國已經在重點區域加快推廣使用國六標準燃油。預計使用符合國六標準的油品后,在用汽油車顆粒物排放降幅達10%,非甲烷有機氣體和氮氧化物總體上能夠達到8-12%的排放削減率;在用柴油車氮氧化物下降4.6%,顆粒物下降9.1%,總碳氫化合物下降8.3%,一氧化碳下降2.2%。由此可見,燃油利用清潔化的標準會越來越嚴苛。我省也需要在成品油專項行動中加快步伐,根據國家的規定,做好使用國六標準燃油的準備。

3.3 立足自身產業優勢,改善能源利用結構

1)減少煤電

    “十三五”期間,我國加大能耗高、污染重的煤電機組改造和淘汰力度,力爭淘汰落后煤電機組約2000萬千瓦。為實現2020年控制煤電機組在11億千瓦以內,2017年國家能源局電力司下達“十三五”煤電投產規模的函,陜西省共涉及6個煤電項目需停建或緩建,合計1064萬千瓦。

2)發展煤炭深加工產業鏈

    陜西全省原煤現存保有儲量1678.3億噸,居全國第四位,煤炭資源的優勢是經濟發展的重要基礎。在煤炭去產能、煤電量降低的趨勢下,發展煤炭深加工產業鏈成為傳統煤炭產業升級的最優路徑。按照國家《煤炭深加工產業示范“十三五”規劃》,在“十三五”期間,重點開展煤制油、煤制天然氣、低階煤分質利用、煤制化學品、煤炭和石油綜合利用等5類模式以及通用技術裝備的升級示范。陜西省“十三五”期間,煤炭深加工重點建設神華榆林循環經濟煤炭綜合利用等煤制烯烴以及華電榆橫等煤制芳烴項目,并力促項目向下游精細化工延伸。提升蘭炭產業技術水平,推進煤炭分質利用示范工程建設。建設未來能源榆橫400萬噸煤制油項目、延長榆橫200萬噸油醇聯產工程等項目。 

3)擴大天然氣產量和利用

陜西省天然氣剩余可采儲量5752.82億m3,居全國第三位。2015 年全國天然氣在一次能源消費中的比重從2010年的4.4%提高到5.9%。目前天然氣消費結構中,工業燃料、城市燃氣、發電、化工分別占38.2%、32.5%、14.7%、14.6%,與 2010 年相比,城市燃氣、工業燃料用氣占比增加,化工和發電用氣占比有所下降。天然氣作為一種清潔能源,在未來能源結構中所占的比重將不斷增加。在“十三五”期間,我省加大陜北氣田和鎮巴新區塊勘探開發,推進彬長、韓城、吳堡煤層氣和延安頁巖氣勘探開發。常規、非常規天然氣產能分別達到500億立方米和40億立方米。

在提高天然氣產量的同時,我省應在高耗能高污染的產業實施“煤改氣”,提高天然氣在能源消耗中的比重,減少環境污染。具體來說,“十三五”時期,工業煤改氣的主要工作將集中在燃煤工業鍋爐清潔燃料替代方面,工業煤改氣仍然是治理空氣污染和能源轉型的工作重點,加強環境監管將有利于倒逼企業進行燃煤清潔改造。

4 傳統能源轉型的法律建議

2006年超越美國成為世界排放第一大國后,中國又相繼成為了世界能源消費第一大國、世界第二大經濟體、二氧化碳排放總量第一大國,人均排放也超過了歐盟,煤炭、水泥、鋼鐵、鋁、銅等重要高耗能產品的消費量均超過世界一半。傳統能源產業轉型應在能源結構變化這一大的趨勢下進行。傳統能源產業轉型作為一種經濟轉型,而經濟轉型都伴隨著制度轉型,制度轉型不但設計著經濟轉型的目標,肯定著經濟轉型的成果,也規定著經濟轉型的路徑,因而制度轉型經常決定著經濟轉型的成敗。所以,法律制度的完善應與傳統能源產業轉型同時進行。法律作為促進經濟發展、保護社會環境的外部強制制度,只有明確、清晰、具體且具有可操作性的法律條款和責任條款才能使傳統能源產業轉型在法律層面上得到保障。

4.1 注重能源政策的引導作用,完善能源地方性立法

習近平主席在召開中央全面深化改革領導小組第二次會議明確提出:“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,加強對相關立法工作的協調。”由于我國《能源法》、《石油天然氣法》、《國家石油儲備條例》、《能源監管條例》、《核電管理條例》等法律法規尚未出臺,《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《節約能源法》等法律法規尚未修改,目前的傳統能源產業轉型是在政策的引導下進行的。因此,建議我省推動相關能源地方性立法,為實現傳統能源轉型升級提供制度性保證和探索。

《陜西省“十三五”發展規劃綱要》提出,把綠色作為永續發展的必要條件,構建綠色經濟體系。具體到能源產業領域,積極推廣高效節能和清潔生產技術及裝備的集成應用,全面控制能耗強度和能源消費總量,深入實施節能技改工程,抓好重點領域節能。并探索建立用能權、排污權、碳排放權初始分配制度。2017年我國將啟動碳排放權交易市場、綠色證書交易市場試點,但需要解決制度建設層面的問題,一是制度之間的協調,如適用風電企業的用能權交易、碳排放交易和綠色證書交易制度之間如何協調;二是相關配套制度的建設,如綠色證書交易機制、配額制和強制購買制度如何配合;排污權交易機制、合同能源管理制度如何配合。新制度的實施,可以通過地方立法的方式先行探索。

4.2 完善能源高效使用的法律機制

能源高效使用是節約能源減少污染的最直接的方式,也是我省能源產業轉型升級綠色發展的重要路徑。節約能源可以降低能源使用的成本,減少能源消耗必然帶來的污染,從而降低社會環境治理總成本。

促進能源高效使用法律機制主要包括:利用政策法律推動先進節能技術的進步,利用政策和市場機制降低先進節能技術的成本,利用法律機制實現先進節能技術的易獲取性。首先,鼓勵和扶持能源產業科技創新,加快能源企業生產工具的更新換代,提高能源產業轉化升級水平。其次,通過立法的方式將經濟激勵機制予以明確和固定,如給予使用節能新技術的企業貸款予以貼息,從而提高企業運用節能新技術的積極性以及準確評估成本;或者對節能成效好的企業給予一定期限的財政補貼或者獎勵,從而使得節能新技術運用具有實效。最后,制定對于低效落后技術的禁止和限制的負面清單制度。

4.3 完善推進能源清潔利用的法律機制

    化石能源的使用是我國當下嚴重污染的主要來源,能源清潔利用是解決環境污染的最直接途徑。集中使用化石能源的大中型企業排污,主要依靠清潔技術運用,依靠法律強制性規范予以控制。例如,通過設置排放標準、安裝環保設備,電廠脫硫效率可以超過97%、除塵效率可達99.5%。但清潔技術的應用明顯提高了企業成本。為此,可通過創新市場,如引入排污權交易機制等,實施排污總量控制,降低企業排污成本。

4.4 建立政府干預下的傳統能源產業市場化轉型的法律治理機制

傳統資源配置以市場為導向,通過市場平等主體的交易和談判來實現資源應有的價值,市場起到配置資源的基礎作用,政府所要做的是設計并公布交易的制度,明確游戲規則,給市場主體建立穩定的政策預期。但是,傳統能源產業轉型升級需要在政府干預下強制推進。我國煤炭產業企業多而不強、煤炭開采工藝差、采選率不高、產能盲目擴張。這些弊端通過市場之手淘汰落后產能,推進產業整合和兼并,開發新技術,達到產業升級需要一個漫長過程。經濟發展帶來的環境問題,是以長時間犧牲公共利益為代價的,因此,政府必須通過干預來矯正這一不良后果。

2014年,陜西鼓勵煤礦企業兼并重組小煤礦,省政府對9萬t/a及以下不具備安全生產條件的、超層越界開采拒不退回或資源枯竭的、被依法責令停產整頓仍繼續組織生產等9種情況的小煤礦實施關閉。“十三五”期間,陜西重點建設榆神、榆橫、府谷、彬長、永隴、子長礦區等轉化項目配套煤礦,積極推進小煤礦整合關停。這些政府干預措施對加速傳統能源產業轉型升級具有重要作用。

              
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