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    2019年11月16日    星期六
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陜西省能源產業綠色發展的法治保障

 

胡德勝,許勝晴,朱艷麗,閻波

 

摘要:能源是經濟社會發展的血液,對全面建設小康社會具有決定性和基礎性作用。“十三五”規劃開局之年,預示著全國將要迎來能源產業發展的新挑戰,作為西北能源基地的陜西省,尤其要加快產業結構和能源內部結構的調整,促進區域可持續發展。而綠色能源產業是以綠色能源的開發利用為主的產業,發展綠色能源產業有助于優化陜西省能源供應結構,減少化石能源使用規模,控制溫室氣體排放,是陜西省能源產業發展過程中必需要采取的策略。盡管我國的綠色發展取得了較為明顯的成效,但受經濟發展水平、經濟發展慣性以及區域發展不平衡等因素的制約,在發展中仍然存在一些較為突出的問題。例如,一些地方對推動綠色發展的認識不足,實現GDP增長就能實現發展的傳統思維慣性和跨越式增長沖動仍然很強烈,不少地區付出了沉重的資源環境代價。具體來講,陜西省能源發展面臨的障礙主要在于:產業結構不合理,提高能源利用效率難度大;能源結構不合理,調整難度大;經濟發展水平低,強制節能減排難度大;政府支持綠色能源產業發展的政策力度不足。

  我國在實施可持續發展戰略過程中,積極探索和推動經濟社會綠色發展,在理論探索和實踐探索方面均取得了顯著的成績。這些成績的取得,為陜西能源產業綠色化發展提供了非常有利的基礎條件。具體來講,陜西能源產業綠色化發展的有力條件主要表現在以下三個方面:經濟增長放緩,為發展綠色能源產業提供了良好的機會;國家新的能源政策為綠色能源產業發展爭取了市場空間;豐富的資源賦存為綠色能源開發提供了良好的物質條件。

  國外在進行能源產業綠色化發展過程中,采取了許多經濟、技術、政策法律方面的措施和方法,收到了良好的成效。陜西能源產業綠色化發展,需要借鑒國外的成功經驗,遵循實事求是的原則,制定相關的法律政策體系,為其發展提供強有力的發展保障,以形成適合陜西具體情況的能源產業綠色發展的法律和政策環境。具體的對策建議是:實事求是制定法律和政策體系目標;完善綠色能源產業發展政策法律;完善法律監督機制;完善優惠性稅收和綠色電價制度。

關鍵詞:綠色經濟;綠色電價;綠色稅收;政府意愿;法治保障

  能源是經濟社會發展的血液,對全面建設小康社會具有決定性和基礎性作用。“十三五”規劃開局之年,預示著全國將要迎來能源產業發展的新挑戰,作為西北能源基地的陜西省,尤其要加快產業結構和能源內部結構的調整,促進區域可持續發展。而綠色能源產業是以綠色能源的開發利用為主的產業,發展綠色能源產業有助于優化陜西省能源供應結構,減少化石能源使用規模,控制溫室氣體排放,是陜西省能源產業發展過程中必需要采取的策略。

  陜西地區資源豐富,不僅有煤、石油、天然氣等傳統能源類型,而且在能源開采、利用,尤其是電力、天然氣使用方面具有天然優勢。陜西地處我國西部,相比中西部地區,其西經濟發展速度相對緩慢,所以加快該地區經濟社會發展仍然是當前和今后很長一段時間內非常重要的任務。陜西地域狹長,從北到南形成了在氣候、地理、人文、產業結構和規模、產業發展方向等方面具有明顯特征的陜北、關中和陜南地區,因此如何兼顧全省發展利益和發展方向,加快該地區以能源產業發展為依托的經濟轉型無疑是一項緊迫和艱巨的任務。根據國家統計局和陜西省統計局統計的數據顯示,2011年陜西原煤、原油、天然氣產量分別為41135.08萬噸、3225.4萬噸、272.2億立方米,分別占全國的11.7%、15.9%和26.5%;石油產量居全國第2位,天然氣產量居全國第1位。原煤、原油與天然氣開采與加工產值占該省工業總產值的32%,高于全國平均水平的20%。同時,陜西省近年來也是中國經濟發展較快的地區。2011年陜西經濟增長率為13.9%,遠高于全國7.8%的經濟發展速度。可以說,一定程度上,陜西經濟發展取決于能源產業的發展速度和規模。然而,長期以來,陜西能源開發是否或者在多大程度上促進了該省經濟的可持續發展,而且依靠能源產業發展的陜西省經濟社會發展畢竟不是可持續的發展。所以,陜西能源產業發展必然要向綠色方向轉變和過度,而這種轉變歸根結底離不開法制的保障。

1 產業綠色發展的實質是發展綠色經濟

  產業綠色發展在本質上是產業生態化,從整個經濟的角度來看,就是發展綠色經濟、低碳經濟。“綠色經濟”的概念于20世紀80年代被提出來,自此之后國內外有關學者陸續開展了相關研究。概括而言,綠色經濟是與可持續發展理念一脈相承,在發展模式創新過程中出現的新的經濟學概念。綠色經濟以市場為導向,其包含了生態、環境、資源等要素;以產業經濟為基礎;以科技創新為支撐;以經濟、社會、生態的可持續發展為目的,從而維護人類生存和發展的環境。綠色經濟是科學開發利用資源和協調人與自然關系的一種新的經濟形態。

  縱觀世界,不少國家在綠色經濟發展方面取得了較好成效,逐漸豐富和發展了綠色經濟的外延和內涵。以下幾點是綠色經濟的基本要素,需要重點把握:第一,生態、環境、資源是綠色經濟系統得以運行的基本要素,只有三者同時具備,才能充分體現其價值和利用的公平性;第二,經濟效益、社會效益和生態效益的最大化是發展綠色經濟的根本目標;第三,推動傳統經濟轉型、構建經濟全過程的生態化是發展綠色經濟的主要途徑;第四,綠色科技創新是發展綠色經濟的關鍵手段和重要支撐。我國已進入社會主義現代化建設和發展的新時期、新階段,無論從能源發展的現狀和未來來看,還是從整個經濟發展的模式和規模來看,都需要轉變經濟發展理念,推動以能源、環境、經濟協調統一為特征的綠色發展。按照建設生態文明的要求,把生態基礎、環境容量和資源承載力等作為前提條件,充分發揮生態環境對經濟發展的先導作用和倒逼機制,逐步構建以綠色科技創新和綠色機制創新為支撐,以綠色能源、綠色生產、綠色消費為基礎,符合環境保護和綠色發展要求的經濟運行體系。綠色經濟的發展,客觀上要求全國能源發展轉型,值此契機,陜西省能源產業也只有堅持綠色發展導向,全面加快產業結構和能源內部結構調整優化的進程,才能在“十三五”期間繼續推動經濟、社會和生態實現全面協調、可持續。

  能源產業綠色化發展也暗含著低碳經濟的意義,其是在可持續發展理念指導下,通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段,盡可能地減少化石能源消耗,減少CO2等溫室氣體排放,從而實現經濟發展與生態環境保護的雙重目的。它的基本內容是低能耗、低污染、低排放,實質是高能源利用效率和清潔能源結構問題,核心是能源技術創新、制度創新和人類生存發展觀念的根本性轉變。但是,目前陜西省經濟增長方式粗放,能源結構是以煤炭等資源的高消耗為主,能源資源利用效率低,經濟發展的結構性矛盾突出,科技發展水平較低。發展低碳經濟是陜西實現經濟發展方式轉變的首要路徑,實現經濟社會可持續發展的內在要求,調整優化經濟結構的重要途徑以及創造新的就業機會的重要手段。因此,大力推進低碳經濟發展模式對陜西全面進步具有重要的現實意義。

2 陜西能源消費現狀分析

  陜西省能源資源豐富,是全國重要的能源工業基地。據地質調查資料顯示,陜西省煤炭資源儲量1700億噸,保有資源量居全國第三;石油可采儲量23046萬噸,居全國第六位;天然氣剩余可采儲量5752.82億m3,居全國第三位。從能源的地理分布來看,陜西省能源資源分布具有明顯的區域特征。石油、天然氣主要分布在陜北地區;而煤炭資源的分布相對較廣,除絕大部分分布在陜北以及關中的渭北地區,在陜南也有零星分布。豐富的能源資源賦存為陜西省能源產業的大發展提供了優越條件。以煤炭,石油、天然氣開發為主的陜西省能源產業取得了巨大進步,能源生產量由2001年的3034.34萬噸標準煤增長到2014年的46981.65萬噸標準煤,年均增速12.74%。能源產業的增長速度明顯快于同期GDP增速。

  從結構上來看,陜西能耗結構以煤炭為主,清潔能源利用率較低。能源產業結構反映了能源產業內部的構成及其比例關系,長期以來煤炭產量占陜西省能源生產總量的75%以上,在能源生產結構中占有絕對主導地位;石油產量比重受資源儲量約束,有小幅下滑;天然氣的生產量大幅上升(圖1是陜西能源消耗品類結構與全國對比圖)。

1:陜西能源消耗品類結構與全國對比圖

 

  能源產業的發展對陜西省經濟增長的促進作用十分顯著,能源產業投資每增加1%,可使陜西省GDP增長率提高0.43%。煤炭的消費比重遠遠高于其他能源,2005年曾一度達到79.58%,這和陜西的資源稟賦有很大關系。陜西省煤炭資源豐富,全省含煤面積占全部面積的1/4左右,優質煤炭資源可達到全國儲量一半,良好的資源稟賦使得煤炭長期占據陜西省能源消費的主導地位。2015年陜西能源消費構成中煤炭仍占據主導,雖較2005年下降了4.88個百分點,但是占比仍然達到72.73%,且高于全國同期8.73個百分點。此外,2015年陜西石油占比下降1.86個百分點,天然氣和一次電力及其他能源占比提高了5.27和1.26個百分點。一次電力及其他能源占比低于全國7.46個百分點。煤炭作為陜西主要的能源資源,煤炭能源消費關系工業生產、經濟發展,也關系著環境治理和美麗藍天。如何正確處理煤炭消費與其他能源消費品的結構關系,應是未來節能降耗的主要著力點。但是,總體來說,煤炭的消費比重呈緩慢下降趨勢,近年來除2011年和2012年外,其他年份煤炭消費量增速有明顯下降趨勢,尤其是2013煤炭消費增速僅為5.7%。(圖2是陜西省煤炭消費量增速圖)

2:陜西省煤炭消費量增速圖


3 陜西能源產業綠色發展存在的困難

  盡管我國的綠色發展取得了較為明顯的成效,但受經濟發展水平、經濟發展慣性以及區域發展不平衡等因素的制約,在發展中仍然存在一些較為突出的問題。例如,一些地方對推動綠色發展的認識不足,實現GDP增長就能實現發展的傳統思維慣性和跨越式增長沖動仍然很強烈,不少地區付出了沉重的資源環境代價。具體來講,陜西省能源發展面臨的障礙主要在于:

3.1 產業結構不合理,提高能源利用效率難度大

  陜西目前正處于工業化和城鎮化的雙重發展壓力和目標階段,工業仍然是該地區經濟社會發展的支柱產業,因此,呈現出產業結構重型化特征。陜西是能源生產大省,同時也是全國的能源消耗大省,據統計,陜西增加值能耗最高的第二產業比重平均高于全國水平的7%。該地區產業結構嚴重不合理,主要表現在經濟增長過于依賴第二產業,第三產業和服務業比重偏低,發展相對滯后。另外,陜西產業發展中還存在一個明顯的特征就是,一些工藝和裝備落后、資源利用率低的中小企業,由于受地方利益保護仍然存在,這些企業在短時期內很難及時關停并轉,從而使得該地區不僅存在產業結構不合理的問題,而且產業內高耗能、低效率問題嚴重,導致產業能源利用效率提高的難度很大。

3.2 能源結構不合理,調整難度大

  按照能源使用后是否產生溫室氣體和環境污染,可以將自然界的能源分為化石能源和綠色能源兩大類。煤炭,石油、天然氣是經過漫長地質年代形成的化石能源,生產和使用過程中會產生大量CO2、SO2、NOX、粉塵等環境污染物;太陽能、風能、水能、地熱能是可再生的綠色能源,使用過程中不會產生污染物。陜西省化石能源富集,開采條件優越,在市場需求驅動下,大量資金投向了煤炭,石油、天然氣的生產。煤炭的消費比重仍然過大,占陜西省全部能源消費的70%以上,高于全國平均水平。煤炭的大量直接消費造成了環境污染,增加了企業和當地政府環保投入的成本。統計數據表明,多年來化石能源占陜西省能源總產量的97%以上,受化石能源的市場份額抵壓,水電、光伏、風電等綠色能源比重遠低于全國平均水平。同時,由于在低碳經濟技術發展方面的欠缺,對低碳能源資源的選擇也很有限。這進一步加大了能源結構調整的難度。這種以煤為主的能源投資結構和能源消費結構,在短期內的調整難度很大。

3.3 經濟發展水平低,強制節能減排難度大

  事實證明,商品能源消費量、人均CO2排放量和經濟發展水平之間是正相關的關系。陜西能源結構不合理,發展方式粗放,能源技術和經濟發展水平相對落后,與中東部尤其是東南沿海地區相比,陜西年GDP增長水平明顯較低。要改變現狀,就要轉向能源產業綠色化發展道路,盡可能減少溫室氣體排放,盡可能提高能源利用效率,最大限度用清潔能源代替煤炭等化石能源。因為陜西是以高耗能的資源型轉變的重化工業為主的經濟結構,所以主導行業的高耗能重型化將會不斷提升全省能耗水平,這對于陜西來說,無疑是嚴峻的挑戰。綠色能源產業是當前世界范圍內蓬勃發展的新興產業,是實施低碳經濟的重要手段。綠色能源產業對資金,技術、人才和市場經濟水平的要求很高,落后地區發展綠色能源產業會受到很多制約。陜西省經濟不發達,工業化水平低,企業市場前瞻意識不強,加上化石能源儲量豐富,因此發展綠色能源產業的動力不強。無論是光伏、風電、地熱等典型綠色能源的裝機容量、開發規模,還是綠色能源設備制造,陜西省與發達地區相比差距十分明顯。

3.4 政府支持綠色能源產業發展的政策力度不足

  新能源的開發利用需要新技術,發展中各種障礙和不可控因素較多,尤其需要政府扶持。陜西綠色能源相比傳統化石能源的最明顯缺點就是單位能源的生產成本較高。因此在傳統能源與綠色能源并存的時代,綠色能源產業要想得到發展,必須有政府的政策和經濟上的支持。加之,陜西一些重化工等高碳產業和技術會從東中部地區和其它外資途徑逐步向陜轉移,造成人們對化石能源的嚴重依賴,受這種“鎖定效應”的影響,使得陜西在清潔能源等可再生能源的開發利用方面嚴重受限。因此,為避免鎖定效應對陜西能源結構調整和經濟發展的影響,必須突出政府的支持和引導作用,不僅讓綠色能源產業變成政府能源產業發展的重點,而且政府要加大綠色能源產業發展的稅收減免、財政補貼、市場準入等政策力度。

4 陜西省發展綠色能源產業的有利條件

  我國在實施可持續發展戰略過程中,積極探索和推動經濟社會綠色發展,取得了顯著的成績。這些成績的取得,為陜西能源產業綠色化發展提供了非常有利的基礎條件。一方面,理論層面的探索。初步構建起以科學發展觀為指導,以生態文明為統領,以生態建設和環境保護以及綠色經濟為支撐的綠色發展理論框架。各級政府提出和實施的新型工業化道路、循環經濟、低碳經濟、清潔生產、節能減排等,基本上都屬于廣義的綠色經濟范疇。另一方面,實踐層面的探索。各地區、各部門積極推動綠色經濟發展,開展退耕還林、保護天然林工程以及生態建設和環境保護建設等,加大對生態環境保護工作的投入,特別是“十三五”規劃實施以來,全面建設生態文明建設被提上了新的高度,這些都為陜西能源產業綠色化發展提供了極為有力地支撐。具體來講,陜西能源產業綠色化發展的有力條件主要表現在以下三個方面:

4.1 經濟增長放緩,為發展綠色能源產業提供了良好的機會

  隨著我國經濟規模的擴大和收入水平的提高,以往經濟發展依賴的旺盛需求和成本優勢都發生了重大變化,2012年以后經濟增速開始下滑,產能過剩日益凸顯,經濟發展開始進入新常態。經濟新常態最直觀的變化是經濟增速進入換擋期,增長動力發生轉換。調整經濟結構,轉變發展方式,實施創新驅動發展是經濟新常態下的必然選擇。受經濟增速減緩的影響,能源需求增長疲軟,煤炭、石油、天然氣等傳統化石能源的市場價格大幅下降,生產受到了抑制。這為陜西調整能源生產結構,發展綠色能源產業提供了良好的機會。

4.2 國家新的能源政策為綠色能源產業發展爭取了市場空間

  為了保證國家的能源供應安全,提高能源產業的競爭力,順應世界能源產業發展的趨勢,實現我國節能減排的國際承諾,國家“十三五”能源發展規劃提出,“十三五”期間,中國能源結構要進一步優化,要將煤炭在能源消費總量中的比重降低到58%以下,而非化石能源消費比重則提高到15%以上。國家能源發展規劃為陜西綠色能源產業發展提供了政策上的支持,壓縮煤炭能源比重后所騰出的市場空間也為綠色能源產業發展提供了機遇。

4.3 豐富的資源賦存為綠色能源開發提供了良好的物質條件

  有無豐富、穩定的資源賦存是決定綠色能源能否開發的物質前提。陜北的延安、榆林地廣人稀,太陽能、風能資源豐富且穩定,十分適合光伏發電和風電的發展;關中地區的咸陽、西安、渭南、寶雞都有豐富的地熱能,可以利用地熱能解決城市冬季供暖。陜南地區太陽能豐富,可發展分布式光伏發電。

5 陜西能源產業綠色化發展的法制措施保障

  國外在進行能源產業綠色化發展過程中,采取了許多經濟、技術、政策法律方面的措施和方法,收到了良好的成效(圖3是歐盟、美國和日本主要能源轉型戰略)。陜西能源產業綠色化發展,需要借鑒國外的成功經驗,遵循實事求是的原則,制定相關的法律政策體系,為其發展提供強有力的發展保障,以形成適合陜西具體情況的能源產業綠色發展的法律和政策環境。

3:歐盟、美國和日本主要能源轉型戰略

 

5.1 實事求是制定法律和政策體系目標

  我國在制定發展新興能源產業的相關法律法規制度時,應盡量避免不切實際的空洞目標,不僅要防止目標過于宏觀而不利于實現,又要防止目標過于具體而不利于發揮法律和政策體系的整體效益。另外,還要不斷完善以市場為基礎的激勵政策,并針對新興能源產業發展的不同階段的法律制度障礙進行修改,制定切實可行的產業經濟政策體系,為制定新興能源產業的法律和政策并有效實施提供理論決策依據和執行保障能力。

  陜西以煤為主的能源資源稟賦導致其重工業較多,所以要在全省范圍內調整能源消費結構,必須制定必要的政策和法律法規,控制高耗能高排放行業過快增長,加快淘汰落后生產能力;控制建筑和交通能耗的快速增長;加強制度建設,強化目標責任制的落實和評價考核。當前,特別要引導重工業降碳,政府可以通過設定明確的碳排放上限,使企業明確其碳排放任務。在此基礎上,再設立一些稅收等政策激勵的措施,促使企業尋求更好的節省能源的技術和方法。這種稅是與重工業能源用戶簽訂自愿協議,如果他們能夠通過新的投資實現較低的排放,則不需要支付全稅。這樣做的結果是極大地降低了二氧化碳的排放,而且也增加了工業的能效以及競爭力,并讓他們更有動力實現低碳行業的發展。

5.2 完善綠色能源產業發展政策法律

  目前,盡管我國已出臺了一些發展新興可再生能源產業的法律制度和政策配套體系,如《可再生能源法》及相關配套政策等,但是針對不同門類的新興能源產業法律制度和政策配套體系還不完備,甚至有少許的不相容性。我國制定的發展新興能源產業的法律制度、產業規劃及配套政策與能源企業的具體發展目標和實際利益趨向不完全一致,對此要針對不同門類甚至不同區域的新興能源產業法律和政策體系,作適當的調整。這不僅體現在新興可再生能源產業層面,在非常規能源領域,如煤層氣的開發利用也有適度調整的必要。鑒于此,陜西省可根據實際情況,在國家政策法律的范圍內,細化或新增新的能源綠色發展政策法律,以增強法律適用的針對性和有效性。

5.3 完善法律監督機制

  法律監督是建立和完善能源產業綠色發展市場經濟法治化的需要和保障。國家通過一系列的立法,規范能源產業綠色發展市場經濟主體的行為模式及相關的權利義務內容,經濟主體依法自主地從事各種與私與公均有利的活動。而法律監督機制則一方面可以維護各經濟主體最大限度地發揮自己在開展能源產業綠色發展方面的經濟活力,另一方面又可以監察、督促他們根據法律的指引合理、合法、有效地從事與能源產業綠色發展相關的經濟活動,維護能源產業綠色發展各經濟主體的利益,維護社會的利益,促進能源產業綠色發展。完善能源產業綠色發展法律監督機制體系應包括兩部分內容:法律監督的實體規范與程序規范。法律監督的實體規范是關于規定所有監督主體的權力與權利及監督客體的責任與義務的法律規范。法律監督的程序規范則是關于規定監督主體從事監督行為的順序、方式和手續的規范。完善能源產業綠色發展法律監督機制體系既要明確法律監督的主體與客體、權利與義務等法律監督實體規范的內容,同時還應合理配置一個能夠讓法律監督實體規范操作起來的法律監督程序規范,這樣才能充分發揮法律監督在能源產業綠色發展中的力量。

  新興能源產業的法律制度和政策執行體系能否持久得到貫徹和執行是關鍵。不能持久執行的法律制度只不過是一紙空文,而且還會損害政府的執政形象和決策信譽,因此一個獨立、高效、權威的執行監管機構是執行法律和政策的重要保障。建立健全政府在新興能源產業方面的法律和政策執行監管體系,既是該行業發展的需要,也是新興能源產業立法保障的重要內容之一。這不僅有利于能源企業的政策調整,而且有利于新興能源產業健康發展。

5.4 完善優惠性稅收和綠色電價制度

  陜西省在能源產業綠色化發展過程中,不僅要在宏觀方面制定和完善相關政策法律,而且要完善相關具體制度,尤其是稅收制度和電價制度。建議在國家層面上出臺相應稅法,注重在進口稅、所得稅、增值稅、固定資產稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等各種稅費方面提供減免與優惠,以此刺激新能源產業的投資與消費,滿足有效的投資需求與市場需求。在陜西省層面上,細化國家相關制度的適用條件和標準,將國家的優惠性稅收政策嚴格落到實處。此外,由于新能源產品在發電前期,成本高、收益少、效益反饋緩慢,政府應該對新能源開發利用主體進行一定程度的補貼,并積極探索合理的新能源發電定價機制,在現有的審批電價基礎上,探索更加有效、合理的定價方式。陜西省能源產業綠色化發展,歸根結底是新能源和清潔能源的大力推廣和適用,而綠色電價制度是促進新能源和清潔能源大力推廣適用的最直接最有效方法。

              
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