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    2020年1月11日    星期六
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企業國有資產管理體制“頂層設計”的重構


    福建師范大學王新紅教授主持完成的中國法學會重點項目“國有企業法律制度研究”的同名結項成果,理清了政府、企業國有資產監督機構、履行出資人職責的機構三者之間的關系,為完善企業國有資產管理體制的“頂層設計”提供了新思路。


  一、現行企業國有資產管理體制的創新和不足


  (一)企業國有資產管理體制的創新


  起步于上世紀80年代的國有企業改革及隨后在國有企業改革倒逼下進行的企業國有資產管理體制的改革,取得了以下經驗:(1)政企分開;(2)政資分開;(3)國家統一所有、政府分級代表;(4)落實國有企業經營自主權。


  作為對以上經驗的制度回應,2003年國務院進行企業國有資產管理體制改革,設立了代表國務院履行中央所屬的部分國家出資企業(不包括金融企業)出資人職責的國務院直屬特設機構——國務院國有資產監督管理委員會(簡稱“國務院國資委”);隨后地方政府也設立了相應的政府直屬特設機構——地方政府國有資產監督管理委員會(局)(簡稱“地方國資委”,并與國務院國資委統稱“國資委”)。形成了“國家統一所有、政府分級代表、履行出資人職責的機構受托履行出資人職責、國家出資企業自主經營”的企業國有資產管理新體制。為了落實該體制,國務院頒發了《企業國有資產監督管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》);2008年頒布的《企業國有資產法》也肯定了該體制。


  在政府內部設立履行出資人職責的特設機構,該機構僅代表政府履行出資人職責,不是行政機關,不行使公權力;也不干預企業的經營自主權。這是現行企業國有資產管理體制的創新。自國資委成立以來,國有企業的效率明顯提高,國有經濟的整體質量持續改善。特別是2008年全球金融危機以來,我國化危機為機遇,迅速成長為世界第二大經濟體,國有企業功不可沒,現行國有資產管理體制可圈可點。


  (二)現行企業國有資產管理體制存在的不足


  現行國有資產管理體制較之原來的國有資產管理體制雖然更為科學、合理,但還是存在諸多不足,舉起要者,有:


  1.沒有徹底解決政企不分、政資不分的問題。2003年的國務院機構改革方案中,金融類中央企業就不在國務院國資委履行出資人職責的范圍。國務院國資委成立時,除了金融類中央企業,國務院也并未將其他中央企業均授權國務院國資委履行出資人職責,財政部和其他一些部委還對部分中央企業履行出資人職責。地方政府授權地方國資委履行出資人職責的地方企業范圍,在地方國資委剛剛成立時,基本上是按照國務院的作法“依葫蘆畫瓢”。根據《企業國有資產法》的規定,政府可以授權其他部門、機構對國家出資企業履行出資人職責。 2013年完成政企分開后成立的中國鐵路總公司,國務院也沒有授權國務院國資委對其履行出資人職責。另外,煙草專賣企業仍然是政企不分的企業。


  2.國資委的職責超出了出資人的職責范圍。國資委作為政府特設的履行出資人職責的機構,自設立之日起,就超出了履行出資人職責的范圍,并且各種職責的相互關系并未協調一致。以國務院國資委為例,其職責包括除了代表國務院對大部分中央企業履行出資人職責外,還擔負以下職責:(1)對由其履行出資人職責的中央企業行使監督權;(2)制定監督規則權;(3)對地方國資委的業務指導權等。在國資委的這些職責中,出資人職責與監督職責就存在相互沖突。


  3.存在難以克服的法理障礙——關聯關系問題。依關聯關系理論,同屬于一個投資者控制的企業,相互之間構成關聯關系。依此法理,由國務院國資委履行出資人職責的112戶國家出資企業相互之間均構成關聯關系。為了解決這一問題,《公司法》第216條第4項中規定,國家控股的企業之間不僅因為同受國家控股而具有關聯關系。同受一個投資者控制的企業之間存在關聯關系是基本法理,強行否認這種關聯關系聯系紐帶,并不等于它就不存在,掩耳盜鈴而已。盡管在內國可以通過強行法達成。但如今國有企業已經走出國門,在國際經貿交往中出現糾紛時,該規定不一定能獲得外國司法機關的認可。即使承認該規定,在其他方面也可以找到同屬一個履行出資人職責的機構的國家出資企業存在關聯關系的“證據”。如根據《企業國有資產法》第13條的規定,履行出資人職責的機構委派的股東代表參加股東(大)會會議,應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權。該規定表明,同屬于一個國資委的國有資本控股公司,它們的股東(大)會,均由國資委所控制,成為同屬于一個國資委的國家出資企業相互間存在關聯關系的證據。


  4.缺乏對履行出資人職責行為的監督。根據委托代理理論,委托人將某種權利授予代理人時,為了保證代理行為不偏離委托人的意志,防范代理人的道德風險,委托人可以為代理人行使代理權制定規則,要求代理人按其確定的規則行使代理權;委托人可以對代理人行使代理權的行為進行監督。我國的企業國有資產是經過了多級委托后,最后落到國有企業。每一級委托代理關系,均應設置委托人對代理人的監督機制。但是,國資委、財政部門及其他機構履行出資人職責行為缺少來自政府以委托人身份對其的監督。


  除了以上不足外,現行國有資產管理體制還有其他問題。如國務院國資委對地方國資委的業務指導,不利于地方企業與中央企業公平競爭;由于缺少對國資委的有效監督和制約,國資委與國家出資企業形成利益集團,共謀強化國有企業的壟斷,國資委官員與國家出資企業負責人沆瀣一氣的問題也十分嚴重,國有企業貪腐叢生。


  二、企業國有資產管理體制 “頂層設計”的重構


  解決現行企業國有資產管理體制之不足,必須重構企業國有資產管理體制 “頂層設計”,對政府、企業國有資產監督機構、履行出資人職責的機構三者之間的關系和職責分工進行重新安排。


  (一)企業國有資產管理體制的內容表達


  法律對現行企業國有資產管理體制的規定“不全面、不準確”。“不全面”是指缺少專門的對履行出資人職責行為進行監督的制度安排;“不準確”是指“國家出資企業自主經營”不屬于國有資產管理體制的范圍。“國家出資企業自主經營”無疑是正確的、理所當然的,但管理體制是公共機構之間的分工,企業不在其中。企業國有資產管理體制的內容表達,可以歸納為:“國家統一所有,政府分級代表,履行出資人職責的機構依法履行出資人職責,企業國有資產監督機構依法監督。”


  (二)企業國有資產管理體制中各機構的職責分工


  “國家統一所有,政府分級代表”契合我國國有企業隸屬關系的實際,并為主流觀點,這里不討論。


  1.適格的履行出資人職責的機構。現體制中履行出資人職責的機構包括國資委、財政部門及其他政府機構。國資委不是適格的履行出資人職責的機構,而行使公權力的財政部門及其他政府機關作為履行出資人職責的機構,會導致政企不分,均不是適格的履行出資人職責的機構。目前我國的國家出資企業主要是國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司,這些企業通常是企業集團中的核心企業,主要對其所投資企業行使出資人權利,自身并沒有經營實業,適合改為履行出資人職責的機構。只有在現有的國家出資企業不適合改為代表政府履行出資人職責的機構的情況下(國有資本參股公司和本身主要從事實業的其他國家出資企業),才考慮另行設立履行出資人職責的機構。


  2.企業國有資產監督機構。國資委從產生之日起,就是一個監督者,被稱為國有資產監督管理機構,剝離國資委的出資人職責,由其代表政府對履行出資人職責的行為進行監督。原來沒有納入由國資委履行出資人職責的其他國家出資企業,在轉換為履行出資人職責的機構后,納入國資委的監督范圍。


  經過以上改革之后,企業國有資產管理體制中政府與國資委、履行出資人職責的機構(原國家出資企業)的關系變革將由直線型轉變為穩固的三角型。圖示如下:

 

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(來源:中國法學會2017年4月1日



              
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