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    2019年11月13日    星期三
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公共政策制定應關注對婚姻家庭的影響


(另案:公共政策制定中的婚姻家庭視角)


“公共政策對婚姻行為與婚姻關系的影響研究”課題組


執筆人:薛寧蘭


  近三十年來,我國社會以快速的工業化、城鎮化和城鄉一體化為特征,從典型的傳統農業社會轉型為以城市為核心的工業化社會,人口向低出生率、低增長率和低自然增長率轉型。而作為社會基本組織形態的家庭,其在結構功能和內部關系等方面也發生著重大變遷,小型化、少子化、獨居化成為我國家庭發展的主要趨勢。由此導致的家庭傳統功能弱化、家庭養老育幼及抵御疾病災害的負擔和風險增加,成為亟待關注的社會問題。


  公共政策作為現代社會不可或缺的社會管理工具,對人們的行為選擇具有導向性功能,也對其切身利益分配發揮著重要作用。婚姻家庭問題的產生與解決與國家在特定階段發布的法律法規及政策密不可分。我國在各項公共政策制定過程中,應將婚姻家庭視角納入評估和考察公共政策的社會效應之中。 所謂“婚姻家庭視角 ”,就是將婚姻家庭作為公共政策設計的基本單位和關注點,政策內容及其實施能夠促進或有利于家庭的功能發揮,以家庭團結和家庭教育來激發個人的進取精神。因此,一項政策能否促進家庭功能發揮,是否有利于婚姻家庭的和諧穩定,是評價其是否具備或實現了公共政策致力于實現社會公平價值目標的重要指標之一。


  一、計劃生育政策


  計劃生育政策,是上世紀七十年代以來,我國政府應對人口增長與經濟社會發展不相適應矛盾所確立的一項規制性政策 。這一政策以家庭為主要實施場所,對人們的婚戀觀、生育決策、家庭結構、家庭規模等有直接影響,是適用范圍最為廣泛的人口政策。現行生育政策的內容主要是:國家鼓勵公民晚婚晚育,提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的,可要求安排生育第二個子女。2001年頒布實施的《人口與計劃生育法》使這一政策得以法律化和制度化。


  計劃生育政策實施以來對我國城市居民的家庭結構、家庭養老模式、家庭人際關系等產生了直接影響。當前,我國城市家庭規模縮小、家庭類型多樣化、空巢家庭增多、“失獨”家庭成為特殊的家庭類型;城市居民家庭傳統養老模式發生變動,更多依賴國家的養老社會保障制度;“421”的倒三角形家庭結構導致家庭關系過于簡單化,一方面家庭代際關系重心下移,對獨生子女過度溺愛問題出現,另一方面夫妻相處時間和機會增加,有利于提升婚姻質量,客觀上也引起中老年夫妻離婚率的上升。


  今后,我國計劃生育政策的變動應注重消減對婚姻家庭帶來的負面影響,政策重心應從降低人口出生率,轉向維系家庭完整及其功能實現,以促進婚姻家庭的和睦與穩定。


  在此,特提出如下四項建議: (1)適時逐步實施允許二胎生育的政策。在推行“農村二胎”、“雙獨二胎”、“單獨二胎”政策的基礎上,國家宜將全面放開二胎生育列入議事日程,科學評估其可能帶來的后果,待條件成熟再全面推行。(2)全面取消地方政策中二胎生育間隔的規定。鑒于大中城市民眾平均結婚年齡已經偏高,國家再對生育間隔加以限制,不僅過于嚴苛,而且不利于子女健康。目前已有19個省市取消生育間隔限制,應繼續推進改革,在經濟社會發展框架內最大限度尊重當事人的生育選擇。(3)完善生殖健康技術服務措施。計劃生育政策并不限于控制人口數量,還包括提高人口質量。需進一步完善《人口與計劃生育法》第五章“計劃生育技術服務”確立的相關具體措施,更多關注生殖健康服務。 (4)其他相關公共政策和公共服務的配套完善。長遠看,健全的城鄉社會保障體系是全面實施計劃生育政策的后盾;近期,針對這一政策帶來的諸如“失獨家庭”增多等問題,可采取一些彌補性措施,如完善計劃生育政策中的“獎勵與社會保障措施”等。


  二、農村土地承包經營政策


  農村土地承包經營政策是我國農村經濟體制改革過程中確立的以家庭聯產承包責任制為標志的分配性經濟政策 。經過三十多年實踐,這一政策已成為我國農村的基本土地政策。它以“家庭(戶)”為設計原點,直接作用于家庭,對我國農村家庭的生產方式、家庭成員內部權益分配等產生著直接影響。


  以婚姻家庭為視角,審視現行土地承包經營政策,其瑕疵和缺漏主要體現在兩個方面。(1)人口的流動性與土地的固定性矛盾 致使該項政策的執行處于尷尬境地。婚姻的締結、解除,以及家庭成員的新生或死亡均會導致家庭結構變化。當家庭結構因此發生變化時,土地分配仍保持固定不變,必然會導致家庭成員間的權益沖突:在有些個體獲取更多權利的同時,其他個體的土地權益必然會失去或減損。(2)政策設計的性別失衡 使得婦女土地權益長期得不到有效維護。該項政策以“戶”為基本設計單元,成員間權益分配亦以戶為單位,因此,流動性大的家庭成員的土地承包經營權益易受到侵害。按照中國鄉土社會的傳統觀念與習俗,真正發生流動的主要是婦女群體,因此,在她們通過締結和解除婚姻關系實現從一個家庭到另一家庭轉移之時,其土地權益隨之消減。因此,“增人不增地、減人不減地”以及土地承包關系30年不變的政策,會因婦女的出嫁和離異,使其“人地分離”,導致“耕種不能”或耕種成本上升等一系列問題,從而使她們因婚姻而難以實際享有和行使自身的土地承包經營權。


  改革土地承包經營權主體制度,在明晰農戶內部產權關系基礎上深化土地承包經營權流轉,是我國當前兼顧農村家庭成員利益公平與收益效率的有效路徑。


  第一,配套完善土地承包經營權主體制度,明晰土地承包經營權主體內部的產權關系 。在對外關系上,以戶為單位與集體經濟組織簽訂土地承包經營合同,保持“戶”的土地承包經營權主體地位;在內部關系上,借鑒大陸法系國家民法總有 制度,規制家庭成員間權利關系。將農戶內部家庭成員間的產權關系定位為總有關系,家庭成員因其成員資格而享有用益權,家庭成員發生流動時,應評估其流動的原因,若因喪失成員資格,即脫離“戶”,則必然喪失該總有之下的用益權;若僅為現實上的人地分離,并未實質地脫離“戶”(如“戶籍”尚未轉出)則不應剝奪其用益權。這既保障了家庭成員的個體權利,又不破壞土地承包經營權的整體性。在政策執行層面上,出嫁婦女的原居住地和現居地的村委會應建立溝通機制,相互通報土地收回或者新分配情況,避免因不同村組執行政策有異而導致流動婦女的土地權益受損。


  第二,深化土地承包經營權的有序流轉。 土地承包經營權流轉,是指通過承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。上世紀90年代中期,國家在政策層面首次提出土地承包經營權流轉,2007年實施的《物權法》明確了土地承包經營權的用益物權屬性,2008年以來,中央每年“一號文件”都明確支持并鼓勵土地承包經營權有序流傳,土地承包經營權的流轉運營已經在政策層得到肯定。


  土地承包經營權有序流轉將對農村婚姻家庭關系產生兩方面影響。一方面,必然增加該項權利附帶的經濟效益,權利人可以采取出租、抵押等多種形式行使土地承包經營權。多種經營方式下,權利人可依法自行選擇,權利實現途徑的增加提升了權利的價值,進而催生圍繞權利的糾紛;另一方面,也是積極的方面,土地的有序流轉可以解決人員流動性和土地固定性的矛盾,有利于維護婦女土地權利。婦女因婚姻遷出原居住地,而無法直接耕種土地,但可以通過租賃、抵押、轉讓等手段,獲取土地承包經營權的實際利益。土地在制度上的流動性消解了其在物理上的固定性,并與人員的流動性相契合,可解決原有土地政策的內在矛盾。


  三、國家稅收政策


  稅收政策是國家的再分配性政策 。它是政府通過稅收杠桿,有區別地集中社會資源,通過社會福利政策實現社會資源二次分配的重要經濟政策,其中,稅收優惠是國家向家庭輸送社會福利的重要方式。


  當前,房產交易市場中出現的“政策性離婚”現象,使得由避稅動因引發的經濟利益需求已經超出婚姻家庭內在的凝聚力,身份關系、倫理關系有淪為市場交易的附屬和賭資之虞。而從西方家庭政策的發展和實施來看,家庭本應是國家向社會成員供給福利的主要渠道,在福利國家幾乎四成以上的社會福利表現為稅收優惠,實施家庭稅收優惠政策是增進婚姻家庭福利、促進婚姻家庭發展的重要舉措。我國雖然有著濃厚的家國文化,但在公共政策(包括稅收政策)中明顯缺乏婚姻家庭視角,忽視婚姻家庭利益,以致出現始料未及的負面社會效應。


  今后,稅收政策改革應當積極納入婚姻家庭視角,對其引發的婚姻家庭效應進行充分考量和評估,在實現結構性減稅目標前提下,充分發揮婚姻家庭在福利供給方面的通道作用。


  第一,個人所得稅改革應有利于家庭發展和女性就業。 我國歷來有家國同一的治理文化,迄今為止家庭仍承擔主要的經濟保障功能,社會保障和社會支持相對薄弱。鑒于此,應考慮如何通過稅收優惠待遇,保障婚姻家庭的穩定和發展,國家稅收政策的“婚姻獎勵”立場比“婚姻中立”立場更適合我國國情;在個人所得稅的征繳中,應善用費用扣除和稅收優惠機制,以保障家庭成員的生存權和發展權。從國際經驗來看,婚姻家庭支出的稅收優惠包括:兒童稅收優惠、家庭結構稅收優惠、教育稅收優惠和殘疾人稅收優惠等。這些可為我國稅收政策改革所借鑒。


  第二,房產持有環節征稅與開征遺產稅、贈與稅應力求公平。 房產稅改革是整個稅制改革的一部分,也與房地產市場的宏觀調控目標密不可分。如何避免對家庭持有房產征稅成為“政策性離婚”的誘因,是房產稅改革面臨的重大挑戰。遺產稅和贈與稅對調節收入分配、縮小貧富差距、實現社會公平有重要意義。為避免增加中低收入階層家庭的稅收負擔,防止為避稅而將夫妻雙方所購房產直接過戶子女名下帶來的父母養老資產壓縮的風險,遺產稅和贈與稅的征收對象,應主要限于高收入階層和大額家庭財產流轉。


  總之,在我國,構建以家庭發展為核心的“家庭友好型”公共政策體系 ,對于維護婚姻和諧與家庭穩定,促進家庭在特定歷史環境下的發展,具有重要的現實意義。



(來源:中國法學會  2017年5月11日)



              
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