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    2019年11月19日    星期二
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中國亟需出臺巨災保險法*


任自力


  巨災是各類自然或人為災害中級別最高或接近最高級別的災害。中國是世界上自然巨災最嚴重的國家之一,自然巨災種類多,分布范圍廣、發生頻率高、破壞強度大、災損情況嚴重。頻發的巨災嚴重影響著廣大民眾的正常生活和國民經濟的健康發展。目前,在國際上,巨災保險已成為一種分散巨災損失的常效機制。保險補償占巨災損失的全球平均比例已達36%,部分發達國家甚至高達60-70%。而在中國,巨災保險的覆蓋范圍很小、保險賠付占巨災損失的比例很低,災后恢復重建主要是靠國家財政,保險業所具有的分散風險、社會管理等基本功能遠未發揮作用。因此,中國亟需出臺巨災保險法,建立巨災保險制度、實現巨災損失的社會化分散與分擔。具體而言,


  一、中國建立巨災保險制度的必要性及可行性


  首先,中國建立巨災保險制度的必要性。在現代社會,巨災損失的嚴重后果,使得巨災保險日益呈現出準公共物品的特征,私營保險業無法獨立承擔其供給任務,而必須依賴政府的適度介入,否則,市場必然走向失靈;相對于政府救助和民間捐助,巨災保險作為一種有償機制,更利于形成市場主體之間權利義務關系的良性循環,更利于受害人養成主動的減災防損習慣;市場失靈與政府干預理論、準公共物品理論、博弈論與信息經濟學理論分別從不同角度為巨災保險的發展提供了經濟學理論支撐;中國長期以來采取的國家財政災后救助模式存在明顯局限且不具有持續性,故亟需推行巨災保險,以建立一種分散巨災損失的長效機制。


  其次,中國建立巨災保險制度的可行性。巨災保險產品具有“三高三低”現象,即高風險、高損失、高賠付、低保額、低保費、低保障,保險公司經營巨災保險的利潤通常較低、賠付風險卻較高。因此,巨災保險制度的建立一般要求保險業必須具有較高的承保或賠付能力,或者有國家的必要的資金或政策支持。目前,中國保險業的整體實力與抗風險能力已有顯著提高;通過國際市場分散轉移國內巨災損失的途徑在日漸豐富;政府財政也具備了為巨災保險業務提供部分資金或政策支持的實力;并存在可觀的巨災保險需求、而市場供給嚴重不足。故中國出臺巨災保險立法、建立巨災保險制度的條件已基本具備。


  二、中國巨災保險的發展現狀與立法不足


  中國面臨的主要巨災風險包括地震、洪水、干旱、臺風、霜凍、泥石流、滑坡、沙塵暴等。其中地震、洪水、干旱是全國性的巨災,臺風等多是區域性巨災。事實上,巨災保險在中國已有數十年的實踐,其發展經歷了初創與停辦(1951~1979)、緩慢恢復與政策反復(1979-2001)、有限承保與進一步摸索(2002—2011)、以及積極拓展與試點(2012—)等四個階段。2013年初《農業保險條例》生效后,國內農業與非農業巨災保險的實踐進入了一個快速發展期。2014年8月,國務院《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》(國發〔2014〕29號)則從保險市場頂層設計層面提出了建立巨災保險制度的明確目標。


  但整體而言,中國的巨災保險的發展仍處于初級階段。此一現狀在很大程度上受制于中國巨災保險立法的不足。比如,中國目前巨災保險立法存在基本法律缺位、既有相關規定過于原則且部門立法色彩明顯、現有立法效力等級較低等明顯問題。這些問題嚴重制約了巨災保險制度的推行。細言之,我國目前還沒有一部專門調整巨災保險的基本法律,已有的關于地震或洪水保險的具有一定操作性的規定多屬于政策性文件或部門規章,且經常變動,導致巨災保險的性質無法確定,巨災保險涉及到的各種利益關系(包括國家與保險人之間的關系,保險活動當事人之間的關系等)無法有效調整,巨災保險的經營目標、經營原則、組織形式、基金籌集與管理、政府在巨災保險中的角色、投保方式、巨災保險活動的監督等方面也缺乏法律規范。在實際工作中,保險公司對巨災保險業務的經營則表現出隨意性、間斷性和盲目性。從國際上看,立法先行是相關國家或地區推行巨災保險制度的成功經驗之一。因此,及時出臺我國的巨災保險立法、對巨災保險市場中相關利益主體的地位、權利與義務進行科學界定,將是決定我國巨災保險市場未來發展的一個關鍵。


  三、國外巨災保險立法的主要經驗及其啟示


  從全球范圍來看,巨災保險的立法模式主要可分為單一型立法(專項立法)和混合型立法(綜合立法)兩種模式。具體而言,單一型立法模式是指專項的洪水保險法律制度、地震保險法律制度、颶風及其他巨災保險法律制度,混合型立法模式是指法國、挪威、瑞士、冰島等的綜合性巨災保險制度以及加勒比海地區國家的多災種巨災保險法律制度。此兩種模式各有優劣。單一型立法模式的內容針對性強、指向某種主要的巨災風險、法律規定的可操作性較強,而綜合立性立法模式涵蓋的巨災風險范圍較廣、對巨災保險法律關系的調節更為全面、立法內容也相對復雜。從相關國家或地區的具體情況來看,單一型立法模式則多為國土面積較大或某一類型自然災害較集中的國家或地區所采用;而綜合性立法模式多為一些各種巨災風險的活動區域較為一致、防御巨災風險能力較強的國家所采用。此兩種模式也存在許多共同特點,由這些特點可得出對中國巨災保險立法構建的5點啟示:(1)應確立保險補償優于政府救助的巨災損失補償理念;(2)應將巨災保險界定為一種帶有政策性因素的半強制性商業保險;(3)應采用專項立法模式、先行出臺專門的地震保險法和洪水保險法;(4)應確立公私合作的經營模式,并應明確市場的主導作用與政府的引導、支持者角色,以防止政府權力對市場創新空間的遏制及政府財政負擔的過重;(5)應將巨災保險的保障對象限定為居民的自用性財產(住宅及室內財產),以更好地發揮其風險保障作用。


  四、中國巨災保險若干核心法律制度的構建建議


  巨災保險制度的健康運行,必須以其充足的償付能力為物質前提和保證,而這要求在巨災保險的資金歸集、理賠、巨災保險基金的設立與運行、巨災保險管理機構的設置等方面構建起嚴謹的法律制度。具體而言,


  首先,在巨災保險的資金歸集方面,應從五個方面入手:一是應借鑒國際經驗,推行準強制性投保機制;二是應合理確定巨災保險產品的價格,使得投保人能買得起;三是應建立合理的責任限額機制,實現巨災風險的社會化分擔;四是應提供一套激勵保險人樂意承保、投保人樂意投保巨災保險的機制;五是應建立全國或地方性的巨災保險基金或巨災保險共同體機制,防患于未然。


  其次,在理賠制度設計方面,核心是要建立一套能鼓勵公眾參與巨災保險的激勵約束機制,以減少或避免投保人與保險人雙方的道德風險或逆向選擇問題。如應實行差異化的保險費率,應設計有合理的免賠額規則,應關注國內外實踐中既有的逆向選擇等問題的解決等。


  第三,在巨災保險基金的設立與運行機制方面,應設立國家級的專項巨災保險基金,并借鑒中投公司等的運營模式,建立巨災保險基金的資產保增值機制,還應進行積極的巨災保險產品創新,研究巨災保險的證券化路徑及其適度監管,以實現巨災風險在更大范圍內的有效分散與分擔。


  第四,在巨災保險的管理機構方面,中國既有的巨災救助機構設置及運營存在明顯缺陷,應盡快設立一個全國性的巨災保險管理機構(可命名為國家應急管理局),以打破行業與部門間的利益壁壘、建立相關行業或主管部門間有效的溝通機制和信息共享機制,實現相關資源、信息的統一調配和巨災救濟的統一行動、統一規則。


  五、中國巨災保險法的立法步驟建議


  鑒于中國自然災害種類繁多,地區間差異較大,各種災害致損后果嚴重程度不同,民眾需求迫切性與實際可操作性高低不同等,本研究認為,中國的巨災保險立法應優先采用專項立法模式。具體可先出臺地震保險法,同時研究制定洪水保險法。因為,在地震領域,我們的歷史災害損失數據積累較為豐富、防震減災等配套機制相對健全、地震損失十分嚴重而地震風險屬于目前國內大多數保險產品中的除外責任,而故首先需要破解地震保險問題。同時,由于洪水保險的大范圍推行,必須以全國范圍及各個區域的洪水風險圖、歷史賠付情況等基礎性資料為前提,只有全面掌握了該等資料,商業保險公司才能正確地評估各地的洪水風險,并據此而制訂不同地區的洪水保險費率,而目前國內的商業保險公司卻缺乏上述資料。故當務之急是應抓緊時間繪制全國范圍及各個地區詳細的洪水風險圖及洪水風險費率圖,在這些基礎資料基本具備的條件下,再研究制定洪水保險法及其配套制度的構建。


  * 中國法學會2012年度部級法學研究課題“中國巨災保險法研究”成果。



(來源:中國法學會  2017年5月11日)



              
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