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    2020年1月14日    星期二
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王旭軍:行政協議訴訟應當引起重視


行政協議訴訟應當引起重視


內蒙古高級人民法院  王旭軍


  隨著我國社會主義市場經濟的發展和政治體制改革的深入,行政協議作為“權力因素和協議精神有效結合”的行政手段越來越被廣泛的應用,成為行政管理、實現政府職能的重要方式。但由于現代行政權的擴張和民法與行政法的相互滲透,以及現實社會生活中民事、行政行為的交叉等多種因素引發了大量的糾紛, 新修訂的行政訴訟法將政府特許經營權協議與征收補償協議等納入了行政訴訟的受案范圍,但如何審理仍不得而知,各方的權益保障問題亟待解決,因此,建立周延而有效的司法救濟機制以彰顯司法的權威性就顯得尤為重要。


  一、行政協議訴訟存在的問題


  在司法實踐層面,各地法院對行政協議糾紛案件的認識和審判存在較大差異,結果也是千差萬別。主要體現在以下幾個方面:


  (一)受案及分類混亂


  “行政協議案件是否可訴, 應否納入行政訴訟的軌道, 是一個有爭議的問題。”有人建議,可以考慮先實行列舉受理,由最高人民法院在有關行政協議案件審查的司法解釋中直接明確行政審判庭可以受理的案件種類,輔之以開放性的彈性條款,逐步向以判例為注釋的概括受理過度。但行政訴訟也只能基于形式上的審查,而無法通過實質審查撤銷行政協議中出現的違約行為,從而保障協議相對方的合法權益。而且如果全部按照行政案件操作,行政訴訟的被告恒定為行政機關或法律、法規授權的組織,其利益受到損害時救濟渠道不暢。目前實踐中,很多行政協議案件由民事審判庭依民事協議規則處理。


  (二)審查依據及方式不一


  解決行政協議糾紛究竟應該適用什么樣的規則和方式,是民事規則,還是公法規則?在這個問題上發生了激烈的爭論。有人主張,應首先適用行政法律規范和規則。也有人主張對行政協議案件的審理不能絕對排除民事法律規范和規則的適用。還有人認為,對于行政協議訴訟,應在行政訴訟基本原則繼續適用的基礎上,有范圍、有限度地引入民事救濟的規則,但其適用范圍應限制在涉及行政協議的行政訴訟。


  (三)審理標準及原則各異


  對行政協議案件到底采取什么樣的審查標準,如何去審查?有人認為,與解決民事協議糾紛一樣,法院不僅要判斷協議當事人有沒有違法問題,也要判斷當事人有沒有不恰當履行行政協議的行為,進而才有可能作出正確的裁斷。也有人主張,法院應當主要審查行政協議的簽訂過程中是否違法或者有過失?行政協議是否有效?行政協議的履行是否合法、適當?是否存在違法或違約行為?還有的人建議,在審查原則上應針對行政協議案件的特點,建立起由合法性、合理性、合約性三方面組成的審查原則體系。


  二、關于行政協議訴訟的幾點建議


  (一)關于訴訟模式的問題


  新修訂的行政訴訟法明確了政府特許經營權協議與征收補償協議等作為行政案件對待。但對于其他行政協議案件應納入行政訴訟范疇還是民事訴訟范疇的問題,我們認為,對于在那些民法體系和民事審判庭中已經得到處理,而且處理效果也不錯的協議,沒有必要再重新調整管轄權。對于以往民事審判中感到純粹用民事規則解決起來比較棘手、必須適用一定的公法規則的行政協議案件,通過明確管轄權的路徑,劃歸行政審判庭。按照行政案件處理的判斷標準是:第一,以協議標的,即公法上的法律關系作為判斷基礎;第二,案件糾紛中涉及公法因素,無法用民法規則解決;第三,從審判效果上看,對個案純粹適用民法規則會出現不合理的結果,或者不利于依法行政和法治政府建設目標的實現。但對于民事和行政案件的界分還應在司法解釋中劃定標準,以便于實踐的操作,具體來講,就是根據前面對行政協議類型的劃分來區分民事和行政的審理范圍,即按照行政協議有無給付內容或對價義務為標準劃分為行政化行政協議和民事化行政協議。對于前者,沒有給付內容,也無對價義務的,一般納入行政案件的審理范疇。對于后者,有給付內容或存在對價義務的,要根據糾紛性質、主體地位、和訴訟請求綜合考慮審理類型,例如對主要要求審查行政主體行為(包括協議行為)合法性的,即使有賠償的請求,也一般按照行政案件對待;對于其他基于平等地位關系產生的訴求,應在協議類型化的基礎上,考慮按民事案件對待。


  (二)關于審查原則的問題


  行政協議案件應當如何審查,把握什么樣的原則?實務界一直莫衷一是。我認為,對行政協議案件的審理,要根據受理后的案件類別來確定審查的原則和重點。第一,合法性原則,對行政協議行為合法性審查的重心應放在行政主體是否有權簽定行政協議;行政協議有沒有違反法律有關授權的強制性規定;行政機關是否有權對法定職責和義務作出事先的處分或者承諾;行政協議的執行方式是否和授權法賦予行政機關履行的法律義務性質相吻合;行政協議的簽訂是否違反法律有關程序的特別規定;行政協議的簽訂是否違反關于第三人保護之規定;行政機關是否為相對人提供了足夠的信息,以保障其知情權和參與權;行政協議是否違反形式要件之規定;行政主體行使監督和指揮的行為是否合法;行政主體變更和解除協議是否合法;行政主體行使制裁權是否合法;主導性權利的行使是否遵循正當程序的要求;行政主體行使法定優益權的行為是否合法。第二,合理性審查原則 行政主體的意思表示是基于自由裁量權而做出的,對自由裁量權加以審查就必須適用合理性審查原則。對行政協議進行合理性審查,有助于防止行政主體以行政協議的“合法”形式出賣公權力。因此,在行政協議的合理性審查中著重應審查行政協議的訂立是否符合協議的目的;協議的訂立是否出于正當考慮,所為意思是否符合一般性常理;協議的變更、解除是否基于公共利益的考量。另外,在行政協議的履行過程當中,行政機關享有的特權是否以公益需要為前提。第三,合約性審查原則(有效、無效、可撤銷),在行政協議中,行政主體不僅要遵循依法行政原則,還必須履行協議義務,因此,合約性審查原則必然是行政協議案件審查原則之一。法院必須審查行政協議的簽訂過程中是否違法或者有過失(締約過失);行政協議是否有效;行政協議的履行是否適當,有無損害對方利益;是否存在違約行為。我們認為主張,當民事規則無法有效解決行政協議上出現的問題時,可以考慮創設和適用新的公法規則。


  (三)關于法律適用規則的問題


  在行政協議案件中,如何適用法律?我認為,應以行政實體法律規范和行政訴訟法律規范為主,同時根據行政協議的特別法規和法律關系的具體性質參考適用經濟和民事法律規范和規則,如合同法。因為行政協議、經濟協議和民事協議的性質界定和范圍歸屬在一個較長的時期內處于相對不確定和不穩定狀態,為了彌補行政立法的不足,兼顧行政協議公法和私法的雙重性質,因而對行政協議的司法審查不能絕對排除經濟法律法規和民事法律法規的適用。在此問題上,我認為,畢竟行政協議是借助了一種協議觀念和結構,私法上的協議調整規則和原理所體現出的一些共性的東西,在行政協議糾紛的處理上還是應該有適用的可能和余地的。這一觀點在2003 年最高人民法院行政審判工作會議主題報告中得到證實,即審理行政協議案件,法律有特別規定的,適用法律的規定;沒有規定的,可以適用合同法的規定。


  (四) 關于判決的問題


對于行政協議的判決類型化是必要的。針對原告認為行政主體一方違法或撤銷協議的行為,法院可以做出對該行為的維持、撤銷判決,并且可以判令行政主體繼續履行協議。行政主體承擔責任的方式主要是停止違法侵權、糾正不適當的行政協議行為、撤銷違約的行政行為、責令履行協議義務和行政賠償;相對人承擔違約責任的方式主要是強制履行法定義務、接受行政主體的監督和制裁以及損害賠償等。另外,對于行為主體行使行為優益權的行為可以作出維持、撤銷等判決方式;在協議履行過程中,對行政機關在行使變更或撤銷權、對相對人監督、制裁等行為過程中顯失公正時,可以作出變更判決;對行政機關以行政協議處理的事項,有的雖然違法或不當,可以判決行政機關重新訂立和執行行政協議。針對行政協議的效力,法院可以做出行政協議無效的確認、撤銷、變更、解除四種類型的判決。同時還要針對行政協議中的效力的確認以及違約責任的處理作出相應的判決。因重大誤解而訂立的;在訂立時顯失公平;以欺詐脅迫手段或乘人之危而訂立的,法院可根據原告的訴訟請求,撤銷行政協議。如果撤銷會導致公共利益的重大損失,人民法院可以不予撤銷,但應責令行政主體補償原告因繼續履行協議所遭受的損失。以下情形可以認定行政協議無效:行政協議的形式違反法定的強制性規定;協議當事人不具備法定的締約能力;行政協議的締結方式或程序違反法定的強制性規定;協議內容侵害國家利益、公共利益或第三人利益。人民法院認為行政協議有效,行政主體應繼續履行的,應當判令在合理期限內繼續履行。行政主體一方違法的,可以判決撤銷該行為,同時,還應設立變更或解除協議和確認協議效力的裁判形式。

 


(來源:中國法學會2017年3月31日)



              
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